I GZ 409/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] Sp. j. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 476/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] Sp. j. w K. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 13 września 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 476/21 po rozpoznaniu wniosku [A.] Sp. j. w K. o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. decyzję [A.] Spółka jawna w K. (spółka) zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że wniosek skarżącej dotyczy decyzji, która nie podlega wykonaniu, zatem zasadną jest odmowa wstrzymania wykonania tej decyzji. W rzeczywistości problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. postanowienie NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I GZ 409/19 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). Nie można natomiast mówić o wykonaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Decyzja taka nie nakłada na skarżącą żadnych nowych obowiązków, nie zmienia wysokości powstałego wcześniej zobowiązania, a tym samym nie wywołuje żadnych bezpośrednich skutków w sferze praw, czy obowiązków materialnoprawnych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [A.] Sp. j. w K. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i udzielenie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, że nie można zgodzić się z wnioskiem Sądu, że zaskarżona decyzja nie wywołuje żadnych bezpośrednich skutków w sferze praw Spółki. Mianowicie zaskarżoną decyzją organ odmawia wykonania swoich obowiązków w sferze płatności na rzecz Spółki, podczas gdy Spółka zobowiązania zrealizowała. A więc zaskarżoną decyzją organ zmniejsza majątek Spółki poprzez odmowę przyznania płatności za wykonane przez Spółkę obowiązki. Z tytułu przyjętych na siebie obowiązków spółka poniosła koszty, które winny zostać zrekompensowane, jednakże organ odmówił przyznania płatności zmniejszając tym samym wartość aktywów spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzą powyżej wskazane przesłanki, należy przede wszystkim mieć na uwadze charakter zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 296; postanowienie NSA z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II FZ 580/05, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06, OSP 2007, Nr 6, poz. 76). Do wykonania nie kwalifikują się więc wszelkie odmowne akty administracyjne (vide: T. Woś (red.): Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 338). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne. Nie można mówić o wykonywaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków). W rozpoznawanej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja utrzymująca w mocy decyzję orzekającą o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Zaskarżona decyzja nie nakłada więc na skarżącego żadnych obowiązków podlegających wykonaniu. Decyzja odmawiająca przyznania płatności, ze wskazanych wyżej przyczyn, nie kwalifikuje się do wykonania. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.