I OSK 1012/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1197/23 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 lipca 2023 r. znak: WS-VI.7570.1.45.2023.AS w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1197/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę M. S. (dalej: "Skarżący") na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z 17 lipca 2023 r. znak WS-VI.7570.1.45.2023.AS w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 77 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi i niedostrzeżeniu uchybienia w zakresie zaniechania dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego (z zakresu szacowania nieruchomości) w celu ustalenia rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości - działki oznaczonej ewidencyjnie numerem [...] o powierzchni 0,0046 ha (obr. [...] jedn. ewid. [...]), podczas gdy w świetle przedstawionego przez Skarżącego operatu sporządzonego przez M. W. oraz wobec rozbieżności względem operatu sporządzonego przez M. G. zachodziła konieczność dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego - rzeczoznawcy majątkowego; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i niedostrzeżeniu uchybienia w zakresie dowolnej i subiektywnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym w zakresie bezpodstawnej odmowy przypisania waloru wiarygodności i mocy dowodowej przedłożonej opinii sporządzonej przez M. W. (marzec 2022 r.) z jednoczesnym uznaniem za wiarygodny oraz przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. G., mimo iż dowód ten nie dawał podstaw do poczynienia obiektywnych ustaleń w zakresie wartości przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na jednej podstawie kasacyjnej, podniesiono w niej bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1167/22, orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, zauważyć trzeba, że w zarzucie tym Skarżący kasacyjnie powołał przepisy wynikowe (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące sposób gromadzenia - art. 77 § (powinno być art. 77 § 1 k.p.a.). Dodatkowo powołany został art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący o tym co może być dowodem w sprawie oraz art. 84 § 1 k.p.a. o opinii biegłego. W tym miejscu należy wskazać, iż przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, regulują sposób rozstrzygnięcia i jako takie nie mogą być z sobą w związku. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., jak jednoznacznie wynika to z ich treści, odnoszą się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia albo niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie może tym samym stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. W związku z tym, zmierzając do wykazania naruszenia wymienionej regulacji - poprzez niezasadne zdaniem strony skarżącej oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji - strona skarżąca powinna powiązać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z zarzutem (zarzutami) naruszenia konkretnych przepisów prawa, którym - jej zdaniem - uchybił wojewódzki sąd administracyjny stosując je, jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanych przepisów wynikowych nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 775/21, źródło CBOSA). Natomiast w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, źródło CBOSA). Istota zarzutu, o którym mowa, sprowadza się do zakwestionowania oceny Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana bez dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego (z zakresu szacowania nieruchomości) na okoliczność ustalenia rzeczywistej wartości przedmiotowej nieruchomości. Należy wskazać, iż decyzją z 28 lutego 2023 r. znak GN.III.683.3.51.2022.MA Starosta K. orzekł: - w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. S. s. K. i D. w wysokości 10 120,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] o pow. 0,0046 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej decyzją Starosty K. nr 16.2021 z dnia 14 grudnia 2021 r. znak AB.V.6740.7.15.2021.KM o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa odcinka drogi powiatowej nr [...]"; - w pkt 2 o niepowiększeniu ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; - w pkt 3 o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz B. z siedzibą w W., jako wierzyciela hipotecznego; - w pkt 4 o zobowiązaniu Powiatu K. reprezentowanego przez Zarząd Powiatu K. do zapłaty odszkodowania w wysokości określonej w punkcie 3 w kwocie 10 120,00 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym opisana wyżej decyzja Starosty k. nr 16.2021 z dnia 14 grudnia 2021 r. znak AB.V.6740.7.15.2021.KM stanie się ostateczna. Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym z dnia 27 września 2022 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. G., która wartość 1 m² gruntu przedmiotowej nieruchomości określiła na kwotę 162,29 zł oraz składników budowlanych na kwotę 2 655,00 zł. Wojewoda Małopolski decyzją z 17 lipca 2023 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość i ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Jest to również dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną jedynie rzeczoznawcy. Obowiązkiem organu jest natomiast zbadanie przedstawionego operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie czy jest on sporządzony z poszanowaniem przepisów, a także czy jest jasny, logiczny i spójny oraz nie zawiera jakichkolwiek niejasności. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12; 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12; 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2499/15, źródło CBOSA). Operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony i przedłożony do akt sprawy ma wyłącznie walor prywatnej opinii, odzwierciedlającej stanowisko składającej go strony. Taki operat, pochodzący od profesjonalisty w danej dziedzinie - uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego podlegał będzie ocenie jak dowód z dokumentu prywatnego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), nie zaś jak dowód z opinii biegłego. Biegłym jest więc osoba powołana przez organ orzekający w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na posiadaną wiedzę fachową w tej dziedzinie. Oznacza to zatem, że o dowodzie - z opinii biegłego - na gruncie postępowań w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość można mówić wyłącznie, gdy zostanie powołany na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości nieruchomości, jako biegły z zakresu szacowania nieruchomości. W zależności zatem od podmiotu, który zleca sporządzenie operatu szacunkowego - będzie zależał charakter tego dowodu. W Kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto otwartą formułę postępowania dowodowego, dla której jedynym ograniczeniem jest to, by przeprowadzany dowód nie był sprzeczny z prawem. Pozwala to na odniesienie pojęcia dowodu do charakteru konkretnej sprawy oraz aktualnych możliwości procesowych, w tym także przepisów szczególnych, które mogą odmiennie regulować kwestie postępowania dowodowego lub uszczegóławiać jego zakres. Takim właśnie przykładem jest art. 130 ust. 2 u.g.n., który jasno i precyzyjnie wskazuje, jaki dowód stanowi podstawę określenia wartości nieruchomości w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wartości nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt I OSK 2259/23, źródło CBOSA). Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16, źródło CBOSA). Weryfikacja prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została natomiast powierzona stowarzyszeniom lokalnym rzeczoznawców majątkowych, na co wyraźnie wskazuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja taka może zostać poprzedzona zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może naprawić drobne uchybienia w drodze uzupełnienia opinii, bądź też przedstawić pisemne stanowisko uzasadniające przyjęte pierwotnie stanowisko. Dopiero po wyczerpaniu powyższych możliwości organ może odmówić mocy dowodowej przedstawionego przez rzeczoznawcę operatu. Zakwestionowanie zatem operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szeroko odniósł się do kwestii podnoszonej w powołanym wyżej zarzucie skargi kasacyjnej. Ocenę Sądu I instancji w tym zakresie należy uznać za prawidłową. Odnosząc się natomiast do wskazanych w treści skargi kasacyjnej okoliczności w zakresie ewentualnych błędów w operacie szacunkowym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania w myśl obowiązującego w dacie sporządzania operatu szacunkowego § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (zwanego dalej: "rozporządzeniem"). Ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie operatu, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest jedynie biegły rzeczoznawca. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że Skarżący jeszcze na etapie postępowania przed organem I instancji przedłożył opinię prywatną tj. operat szacunkowy sporządzony przez M. W., który wycenił wartość 1 m² nieruchomości na kwotę 471,12 zł (podczas gdy operat, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję określa wartość 1 m² nieruchomości na kwotę 162,29 zł plus wycena składników budowlanych na kwotę 2 655 zł). Starosta oraz Wojewoda prawidłowo przyjęli a Sąd I instancji zasadnie zaakceptował, że operat ten nie może prowadzić do podważenia prawidłowości operatu sporządzonego przez M. G. na zlecenie organu, bowiem dotyczy innej nieruchomości tj. działki nr [...] o pow. 3593 m² i przeznaczonej w planie miejscowym pod usługi. Natomiast przedmiotem wyceny w niniejszej sprawie była przejęta na podstawie decyzji ZRID działka nr [...] o pow. 46 m², w obowiązującym planie miejscowym objęta symbolem 2KDZ (tereny tras komunikacyjnych). Wbrew zarzutom Skarżącego nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niedostrzeżenia przez Sąd I instancji uchybienia w zakresie dowolnej i subiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności w zakresie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony przez M. W. i bezpodstawną odmowę przypisania temu dokumentowi mocy dowodowej. Organy obu instancji jasno i klarownie wyjaśniły, a Sąd I instancji zasadnie zaakceptował, dlaczego przedłożony przez stronę "kontroperat" nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Organ ma obowiązek oprzeć się na takim operacie szacunkowym, który odpowiada wymogom prawa, a nie na takim, który jest korzystniejszy dla strony postępowania. Niewątpliwie odszkodowanie "powinno korelować z wartością wywłaszczanego mienia" i odpowiadać jej rzeczywistej wartości - z woli ustawodawcy wartość ta jest jednak (co do zasady) ustalana na podstawie kryterium przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak też było w okolicznościach niniejszej sprawy, natomiast nie ma żadnych podstaw by przejętą nieruchomość wyceniać jak działkę przeznaczoną pod usługi, co zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Reasumując, trafnie Sąd I instancji uznał, ze zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej. Przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi zatem do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a tym samym Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.