I OSK 1030/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 321/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 25 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 321/20 oddalił skargę [...] (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] (Kolegium) z [...] maja 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952), powoływany dalej jako "u.ś.r.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj, trwanie na stanowisku rygoryzmu prawnego i przyjęcie, że nie jest dopuszczalne jednoczesne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego oraz rodzicielskiego podczas gdy sytuacja prawna i faktyczna Skarżącej wypełnia przesłanki przepisów regulujących przyznawanie ww świadczeń (każdego z osobna), 2) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej "u.s.a.") w związku z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji Skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem treści żądania Skarżącej. Skarżąca wnioskiem z 12 marca 2020 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji - Prezydenta miasta [...] - z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na syna, urodzonego 25 lutego 2020 r. Decyzją z 19 marca 2020 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania prawa do tego świadczenia z uwagi na ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką Aleksandrą na okres od 1 maja 2018 r. do 30 września 2021 roku, na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 6 listopada 2019 r. Kolegium decyzją z 5 maja 2020 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. W tej sytuacji, Sąd kasacyjny zobowiązany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Koncentrują się one wokół zarzutu niedoniesienia się przez organy i sąd pierwszej instancji do osobistej sytuacji Skarżącej, to jest do okoliczności, że jest ona osobą schorowaną, a jednocześnie sprawuje opiekę nad dziećmi, które ze względu na wiek i stan zdrowia wymagają szczególnej opieki nie tylko w zakresie zaspokajania podstawowych potrzeb fizycznych ale także potrzeb terapeutycznych. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że podstawą prawną przyznania świadczenia rodzicielskiego jest art. 17c u.ś.r. Przepis ten nie uzależnia przyznania świadczenia rodzicielskiego od sytuacji zdrowotnej osoby rodzica, ale jedynie od faktu urodzenia, objęcia opieką bądź przysposobienia dziecka. W art. 17c ust. 9 u.ś.r. wskazano, w jakich sytuacjach świadczenie to nie przysługuje – są to ujmując ogólnie sytuacje, w których rodzic pobiera zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego, ma ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje mu za granicą świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia rodzicielskiego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Przyznanie świadczenia jest również wyłączone w sytuacji w której rodzic zaprzestał osobistej opieki nad dzieckiem lub też dziecko umieszczone zostało w pieczy zastępczej. W świetle brzmienia art. 17c u.ś.r. nie było zatem podstaw do czynienia czy to przez organy czy to przez Sąd pierwszej instancji ustaleń, co do sytuacji osobistej Skarżącej. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należało za niezasadne. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Wykładnia art. 27 ust. 5 u.ś.r., będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji w kontekście możliwości przyznania świadczenia rodzicielskiego osobie pobierającej równocześnie świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad innym dzieckiem była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1543/17 oraz kolejno w wyrokach NSA z 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2251/17, 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2315/17, 13 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 236/18). W wyroku z 15 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i świadczenie rodzicielskie są świadczeniami uregulowanymi w tej samej ustawie, to jest w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem, które przysługuje osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej (i nie są osobami pobierającymi emeryturę, rentę lub podobne świadczenie) w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji edukacji albo orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 u.ś.r.). Natomiast świadczenie rodzicielskie, które zostało wprowadzone do systemu świadczeń rodzinnych, ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1217), obowiązującą od 1 stycznia 2016 r., jest świadczeniem przysługującym osobom, które urodziły dziecko, a nie otrzymują zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego (art. 17 c) u.ś r. Jak z powyższego zatem wynika oba rodzaje w/w świadczeń, które mają charakter świadczeń pieniężnych i przysługują osobie, która opiekę wykonuje, mają za zadanie zapewnienie środków utrzymania rodzicowi (opiekunowi) w okresie, w którym on (najogólniej rzecz ujmując) nie pracuje z powodu sprawowania wspomnianej wyżej opieki. Podkreślić też trzeba, że chociaż każde z tych świadczeń ma swoistą, odrębną regulację prawną, zawartą we wspomnianej ustawie, tym niemniej ustawodawca postanowił także uregulować kwestię zbiegu tych świadczeń. Przepisem, który normuje zbieg prawa m. in. do świadczenia rodzicielskiego i pielęgnacyjnego jest właśnie art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem " W przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.". Jak wynika ze skargi kasacyjnej, w ocenie Skarżącej literalne odczytanie powyższego przepisu prowadzące do pozbawienia jej możliwości pobierania świadczenia rodzicielskiego jest wyrazem rygoryzmu prawnego naruszającego zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji ) jak również godzi w konstytucyjne nakazy opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji) oraz nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Odnosząc się do tego argumentu Skąd kasacyjny wskazuje, że w Konstytucji RP została zagwarantowana zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) i zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Przyjęcie poglądu, że osoba sprawująca opiekę nad dwojgiem dzieci miałaby prawo do pobierania dwóch różnych świadczeń, z których każde, stanowiąc namiastkę wynagrodzenia za pracę, ma na celu dostarczenie jej (a nie podopiecznym) środków utrzymania, stawiałoby taką osobę w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do osób, które – niezależnie od liczby posiadanych dzieci - pozostając w zatrudnieniu, otrzymują tylko jedno wynagrodzenie za pracę. Literalnej wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie można zarzucić braku korelacji z wartościami ujętymi w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji: "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Treść normy prawnej z art. 71 Konstytucji należy ustalać przy uwzględnieniu treści art. 18 Konstytucji, zgodnie z którym: "Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej" (wyroki TK z: 15 lipca 2005 r., sygn. akt P 3/05, OTK-A 2005/10/115, 18 maja 2005 r., sygn. K 16/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 51; 4 maja 2004 r., sygn. K 8/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 37; 8 maja 2001 r., sygn. P 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 83; 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 54). Przepisy art. 18 i art. 71 w związku z art. 30 Konstytucji poprzez gwarancję "szczególnej pomocy" materialnej dla rodzin samodzielnie rozstrzygają po pierwsze, o obowiązku władzy zapewnienia każdemu członkowi rodziny minimum egzystencji, po drugie, o zapewnieniu pomocy wykraczającej poza zwykłą pomoc. Konstytucja pozostawia przy tym ustawodawcy (działającemu w ramach porządku wartości i zasad konstytucyjnych) pewien margines swobody w precyzyjnym ustalaniu progu egzystencjalnego, odpowiadającego minimalnemu poziomowi konsumpcji towarów i usług człowieka oraz dziecka w danych warunkach społeczno-ekonomicznych. Nie ulega również wątpliwości, że regulacja konstytucyjna nie zwalnia rodziny z odpowiedzialności za swoje utrzymanie, a członków rodziny z obowiązków alimentacyjnych. Wskazany przez skarżącą kasacyjnie ogólny wzorzec kontroli kasacyjnej oraz jego konkretyzacja we wskazanych przepisach Konstytucji RP nie jest adekwatny do podważenia konstytucyjności dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawidłowości stosowania art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdyż nie wykazuje on związku z formułowanym zarzutem pozbawienia lub ograniczenia konstytucyjnego prawa do pomocy ze strony władz publicznych ze względu na dobro rodziny. Sąd kasacyjny przypomina również, że obecne brzmienie art. 27 ust. 5 u.ś.r. nadane zostało ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (art. 6 pkt 17 ustawy nowelizującej). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. wskazano, że nowelizując art. 27 ust. 5 u.ś.r., ustawodawca nie tyle zmieniał jego dotychczasową treść, co ją jedynie doprecyzował, tłumacząc, że uczynił to (cyt.): “w celu zapewnienia jednolitości stosowania przepisów ustawy przez organy właściwe i jednoznacznego wskazania, że nie jest możliwa kumulacja wielu rodzajów świadczeń finansowych z budżetu państwa, które są związane z brakiem aktywności zawodowej spowodowanej opieką nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny" (vide: Sejm RP VIII kadencji nr druku 1625). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 P.p.s.a. Natomiast przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami