I OSK 1058/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego D.M. po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. i S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 924/16 w sprawie ze skargi H.B. i S.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 924/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.B. i S.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, skargę oddalił. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] działając na podstawie art. 124 ust. 1, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz upoważnienia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2004 r., po rozpoznaniu wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. z [...], dalej jako "Przedsiębiorstwo" orzekł o: (1) ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] jedn. ewid. K. objętej księgą wieczystą [...] stanowiącej współwłasność [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "A.", dalej jako "Spółdzielnia", w [...] cz., Państwa A. i T.K. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej w [...] cz., Państwa Z. i J.O. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej w [...] cz., Pani A.H, w [...] cz., Pani E.C. w [...] cz., Państwa M. i W.P. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej w [...] cz., Państwa E.O. i W.O. naprawach wspólności ustawowej małżeńskiej w [...] cz., Pani T.P. w [...] cz., Pana T.D. w [...] cz., Pana J.R. w [...] cz., Pana G.K. w [...] cz., Pani A.K. w [...] cz., Pana L.K. w [...] cz., Pana S.C. w [...] cz., Państwa S. i M.S. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej w [...] cz., Pana A.P. w [...] cz., Pani M.W. w [...] cz., Państwa J.M. i J.S. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej w [...] cz., Państwa H i S.B. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej w [...] cz., Pani P.S. w [...] cz. oraz Pani M.J. w [...] cz. przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części ww. nieruchomości położonej przy ul. [...] urządzeń przesyłowych, tj. sieci cieplnej 2xDN65 wraz z towarzyszącą infrastrukturą cieplną w celu realizacji inwestycji objętej decyzją Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Prezydenta Miasta w dniu [...] września 2013 r. pn.: "[...]" utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...]. Ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości polega na założeniu i przeprowadzeniu sieci cieplnej 2xDN65 przebiegającej od strony północnej działki w pasie eksploatacyjnym o szerokości [...] m i długości [...] mb i obejmującym powierzchnię [...] m2 o przebiegu zakreślonym kolorem różowym na mapie, która stanowi załącznik do niniejszej decyzji i jej integralną część, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty rozpoczęcia robót budowlanych na nieruchomości; (2) zobowiązaniu Przedsiębiorstwa do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania, które zostanie ustalone w drodze postępowania administracyjnego z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczeniu nieruchomości; (3) zobowiązaniu współwłaścicieli nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń objętych niniejszą decyzją, ze wskazaniem, że obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o: (1) ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...], jedn. ewid. K., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej współwłasność Spółdzielni oraz pozostałych osób wskazanych w decyzji organu I instancji, poprzez zezwolenie Przedsiębiorstwu na założenie i przeprowadzenie na części ww. nieruchomości, położonej przy ul. [...], urządzeń przesyłowych, tj. sieci cieplnej 2 x DN65 wraz z towarzyszącą infrastrukturą cieplną, w celu realizacji inwestycji objętej decyzją znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Prezydenta Miasta w dniu [...] września 2013 r. pn.: "[...]", utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...]. Przy czym wskazano, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości polegać ma na założeniu i przeprowadzeniu sieci cieplnej 2 x DN65 przebiegającej od strony północnej działki w pasie eksploatacyjnym o szerokości [...] m i długości [...] m i obejmującym powierzchnię [...] m2, o przebiegu zakreślonym kolorem różowym na mapie, która stanowi załącznik do ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2015 r. znak [...] i jej integralną część, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty rozpoczęcia robót budowlanych na nieruchomości; (2) umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie, orzeczonym w decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] września 2015 r. znak [...], dotyczącym zobowiązania Przedsiębiorstwa do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót związanych z ww. inwestycją oraz o zobowiązaniu współwłaścicieli nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń objętych ww. decyzją organu I instancji, który to obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Przedsiębiorstwo przeprowadziło w dniu [...] stycznia 2014 r. rokowania ze Spółdzielnią oraz z osobami fizycznymi posiadającymi prawo odrębnej własności lokali - jako współwłaścicielami nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...], obejmującej budynek oraz przynależną do niego działką gruntową nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K., na którym została przedstawiona obecnym na spotkaniu propozycja finansowa, tj. wysokość rekompensaty za ustanowienie służebności przesyłu oraz zgodę na wejście w teren przedmiotowej nieruchomości. Przedstawiony został również cel i sposób realizacji inwestycji oraz istota służebności przesyłu. Prowadzone rozmowy nie doprowadziły do porozumienia w sprawie dobrowolnego udostępnienia nieruchomości dla celu wykonania projektowanej sieci cieplnej, wobec czego negocjacje zakończyły się odmową zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu na ww. działce. W związku z ustaleniem, iż jeden ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości zmarł w toku postępowania przed organem I instancji oraz, że część udziałów we współwłasności była przedmiotem obrotu po terminie przeprowadzenia przez organ I instancji rozprawy administracyjnej, wezwano Przedsiębiorstwo do przedłożenia dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rokowań z aktualnymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Przy pismach z [...] maja 2015 r. oraz z [...] lipca 2015 r. Przedsiębiorstwo przesłało dokumenty potwierdzające przeprowadzenie rokowań z S.C., M.J. i G.K. z których wynika, że ww. osoby nie przystały na przedstawione przed wnioskodawcę warunki udostępnienia przedmiotowej nieruchomości na potrzeby realizacji ww. inwestycji. Wojewoda ocenił, że wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że planowana inwestycja stanowi wypełnienie przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. tzn. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z decyzją Prezydenta Miasta z [...] września 2013 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Pomimo powyższych ustaleń co do prawidłowości rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta w ww. opisanej części, Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w całości (pkt I) i orzekł w sposób przedstawiony w punkcie II ze względu na wadliwość punktów 2 i 3 decyzji Prezydenta Miasta z [...] września 2015 r. znak [...] w których orzeczono o zobowiązaniu Przedsiębiorstwa, do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót związanych z ww. inwestycją" oraz o zobowiązaniu współwłaścicieli nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń objętych ww. decyzją organu I instancji. Wojewoda wyjaśnił bowiem, że obowiązki inwestora w zakresie przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót, a w przypadku, jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty - należy do inwestora, który zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. Podobnie, mocą samego prawa (art. 124 ust. 6 u.g.n.) właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 i obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej. W związku z powyższym orzekanie w tym zakresie przez organ I instancji było zbędne. Skargę od powyższej decyzji złożyli H.B. i S.B. wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie: art. 10 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 78 par. 1 k.p.a.; art. 107 k.p.a. w zw. z art. 124 u.g.n.; art. 77 par. 1 w zw. z art. 7 k.p.a.; art. 124 ust. 1 u.g.n.; art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz 112 ust. 3 u.g.n.; art. 124 ust. 3 u.g.n. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wynikające z art. 124 u.g.n. ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości wobec czego ma charakter wyjątkowy. W decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, przy uwzględnieniu uzasadnionego interesu właściciela nieruchomości, przy czym zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości powinien być sprowadzony do niezbędnego minimum. Dalej WSA wskazał, że z powołanego ww. przepisu art. 124 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. wynika, iż udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek tj. ograniczenia właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może mieć miejsce jedynie w celu realizacji przedsięwzięcia, które jest zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a po drugie wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tą osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W ocenie WSA przytoczone wyżej wymogi art. 124 u.g.n. w kontrolowanym postępowaniu zakończonym wydaniem skarżonej decyzji Wojewody z [...] czerwca 2016 r. zostały spełnione. Po pierwsze Sąd wskazał, że na działce nr [...] obr. [...] j. ewid. K. ma być zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] września 2013 r. wydaną dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "[...]". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] listopada 2013 r. znak: [...]. Po drugie inwestor, którym jest Przedsiębiorstwo przed złożeniem w dniu 14 marca 2014 r. wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej działki podjęło negocjacje ze współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. W rokowaniach przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2014 r. wzięli udział: T.D. i M.W. oraz przedstawiciele Spółdzielni. Pięciu współwłaścicieli tj.: A.K., L.K., T.D., S.B. i P.S. nie wyraziło zgody na realizację przedsięwzięcia W dniu [...] grudnia 2014 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna w miejscu położenia nieruchomości, podczas której zgodnie z protokołem inwestor ponownie przedstawił przebieg planowanej instalacji ciepłowniczej na działce nr [...] (w chodniku). Wobec powyższego zarzut niedopełnienia wymogu przeprowadzenia rokowań WSA uznał za chybiony. Wymagane normą z art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania zostały przeprowadzone i zostało to udokumentowane. Osoby, które nie wzięły udziału w rokowaniach w dniu [...] stycznia 2014 r. zostały pismem Spółdzielni z [...] stycznia 2014 r. poinformowane o rokowaniach i warunkach realizacji przedsięwzięcia a nadto jak wynika z treści tego pisma - w załączeniu przekazano im materiały przygotowane przez Przedsiębiorstwo. Sąd I instancji wskazał, że każdy ze współwłaścicieli, w tym osoby nie biorące udziału w rokowaniach w siedzibie inwestora miały możliwość zapoznania się z przebiegiem przedsięwzięcia i warunkami jego realizacji. W ocenie WSA nie zasłużył na uwzględnienie także zarzut niewzięcia przez inwestora pod uwagę interesów współwłaścicieli działki nr [...], w tym zarzut zgodnie, z którym "wystarczającym dla realizacji inwestycji jest przeprowadzić instalacje wzdłuż granicy działki". Sąd ten zauważył, że to w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z [...] września 2013 r. został określony przebieg inwestycji, a w załączniku nr [...] do ww. decyzji wyrysowane zostały linie rozgraniczające przedmiotową inwestycję. Ustalenia te były wiążące zarówno dla inwestora jak i organów. W związku z tym organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji wyjaśnił, iż nie ma możliwości dokonywania korekty ustaleń poczynionych w decyzji także ze względu na parametry techniczne sieci ciepłowniczej. WSA ocenił także, iż nie można uznać zarzutu nieuwzględnienia interesów właścicieli działki nr [...] w sytuacji gdy przebieg infrastruktury ciepłowniczej - zgodnie z wnioskiem i wyjaśnieniami inwestora - znajduje się w ciągu chodnika, pas eksploatacyjny będzie miał szer. [...] m i długość [...] m oraz pow. [...] m², a realizacja inwestycji będzie wynosić 14 dni. Tak więc WSA ocenił, że nie jest zasadny zarzut pominięcia innych możliwości lokalizacji infrastruktury ciepłowniczej, jak również nieuwzględnienia interesów współwłaścicieli nieruchomości. WSA podkreślił przy tym, iż umieszczenie przedmiotowej infrastruktury w chodniku należy ocenić jako najmniej ingerujące w teren działki posiadającej urządzoną zieleń. Sąd I instancji zaznaczył, że nie mógł ponadto odnieść skutku zarzut pominięcia w negocjacjach osób, które nabyły udziały we współwłasności przedmiotowej nieruchomości w okresie późniejszym, gdyż osoby te, o czym wspomniano powyżej, zostały zapoznane z możliwością wyrażenia zgody na polubowne ustanowienie służebności przesyłu oraz z ww. dokumentacja, a następnie złożyły oświadczenia o wyrażeniu zgody na ustanowienie przedmiotowej służebności. WSA zaznaczył, że brak zgody chociażby jednego współwłaściciela czyni bezskutecznym polubowne, umowne załatwienie przedmiotowej sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie 5 współwłaścicieli nie wyraziło zgody na realizację infrastruktury ciepłowniczej na dz. Nr [...] już w styczniu i w lutym 2014 r. i ich stanowisko było decydujące w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji nie stwierdził by uchybienie to uniemożliwiło skarżącym dokonanie konkretnych czynności procesowych. Wskazał też, że skarżący S.B. w dniu [...] września 2015 r. zapoznawał się z aktami sprawy w siedzibie organu I instancji, co potwierdza notatka służbowa znajdująca się w aktach sprawy, nie zgłosił jednak żadnych żądań i nie wypowiedział się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. WSA nie dostrzegł również naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiedli H.B. i S.B., zaskarżając ten wyrok w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych tj.: I. naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. naruszeniu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez brak wezwania do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a przez to uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego; 2. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 124 u.g.n. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo, że w zaskarżonej decyzji doszło do pominięcia w uzasadnieniu przyczyn nieuwzględnienia zarzutów skarżącej oraz braku uwzględniania interesu skarżącej i niewyjaśnienie czy istniały inne możliwości realizacji celu publicznego; 3. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw, z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że zachodziła ku temu podstawa określona w art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., a polegająca na tym, że zaskarżona decyzja zawierała wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji, bowiem jego kształt, wyrażone w nim poglądy, przedstawiona wykładnia przepisów prawa materialnego i zastosowanie tych przepisów mające dla skarżącego istotne znaczenie są oczywiście nieprawidłowe; 4. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art, 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że w zaskarżonej decyzji brak było wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego; 5. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo braku przeprowadzenia rokowań; II. naruszeniu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppkt a p.p.s.a. w zw. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że zaskarżona decyzja przewiduje ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sposób niezgodny z treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppkt a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 oraz art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo, że w zaskarżonej decyzji brak jest przeanalizowania uciążliwości dotykających właściciela nieruchomości w oparciu o przesłanki zawarte w tych przepisach; W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, zgłaszając w tym miejscu wniosek o ich zasądzenie od organu na ich rzecz wraz z kosztami zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Odnośnie zarzutu 1 wskazano, że wbrew art. 10 § 1 k.p.a. organ wydał zaskarżoną decyzję, nie informując strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, jak też strony nie miały możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami w sprawie. Skarżący, będący osobami w starszym wieku (odpowiednio 76 - 79 lat), którym pełnomocnictwo zostało udzielone dopiero na etapie wnoszenia skargi do WSA, działając w zaufaniu do pisma organu z dnia [...] lipca 2015 r. byli przekonani, że mają czas na wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego do dnia [...] października 2015 r. Skarżący, w dniu [...] września 2015 r. zapoznał się z aktami sprawy, ale osoba prowadząca sprawę wydała mu akta sprawy i nie poinformowała go o możliwości ustosunkowania się do ich treści, w szczególności o prawie składania żądań i wniosków dowodowych. Nadto zapoznanie się z aktami przez Skarżącego miało miejsce przed wydaniem decyzji w I instancji, a nie zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu 2 i 3 skarżący kasacyjnie podnieśli, że zaskarżona decyzja zawierała uchybienie w postaci braku rozważenia interesu skarżących oraz innych mieszkańców budynku przy [...], których prawo własności zostało ograniczone i skupienie się wyłącznie na interesie inwestora pomimo, że planowana inwestycja nie będzie służyła szerszemu gronu podmiotów, a jedynie jednemu domostwu. Zdaniem skarżących istnieją alternatywne możliwości realizacji zamierzonego celu publicznego. W uzasadnieniu zarzutu 4 skarżący zaakcentowali, że S.B. w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał na cztery kwestie wymagające wyjaśnienia i przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do nich, w szczególności nie przeprowadził w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, którego celem powinno być zweryfikowanie, czy w istocie linia inwestycji koliduje z treścią projektu i pozwolenia na budowę i uniemożliwi budowę zaplanowanych garaży. Naruszenia zarzutu 5 skarżący upatrują w fakcie, że inwestor dopiero w odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] stycznia 2015 r. ostatecznie sprecyzował zakres inwestycji w swoim piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. Jednakże rokowania z mieszkańcami odbywały się przed datą ostatecznego sprecyzowania zakresu inwestycji przez organ, w oparciu o inne mapy lokalizacji inwestycji. Organ natomiast w całości pominął kwestię analizy przebiegu negocjacji, podobnie WSA nie dokonał weryfikacji poprawności przeprowadzonych rokowań. Odnośnie zarzutu 6, dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja w stosunku decyzji o lokalizacji przewiduje poprowadzenie nie jednej a dwóch rur, co stanowi niezgodne w stosunku do decyzji o lokalizacji rozszerzenie zakresu inwestycji. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem WSA według którego rozszerzenie inwestycji nie jest niezgodne z treścią decyzji o lokalizacji ponieważ "realizacja infrastruktury ciepłowniczej zawsze wymaga doprowadzenia jedną rurą pary lub gorącej wody do ogrzewania, a drugą rurą odprowadzania już oziębionej wody". Ponadto w ich ocenie mapa obrazująca umiejscowienie inwestycji, stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji o lokalizacji odbiega od mapy obrazującej umiejscowienie inwestycji stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 124 § 1 u.g.n. W ostatnim wskazanym zarzucie podniesiono, że z treści zaskarżonej decyzji, jak również z treści poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w żaden sposób nie wynika, aby organy rozważyły interes skarżących, których prawo własności zostało ograniczone. Zdaniem skarżących nie wyjaśniono dlaczego na działce skarżących mają się znaleźć aż dwie rury (2 x DN 65) skoro w decyzji o lokalizacji mowa jest jedynie o jednej rurze (DN 65). Ponadto nie wyjaśniono czy możliwe było zaplanowanie przebiegu rur poza działką skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, iż w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez brak wezwania do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Przede wszystkim nie wykazano wpływu wskazanego naruszenia na poprawność rozstrzygnięcia. Ani w zarzucie skargi kasacyjnej, ani w jego uzasadnieniu, skarżący nie wskazali wpływu podnoszonego naruszenia na poprawność rozstrzygnięcia, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że organ wydał zaskarżoną decyzję, nie informując strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, jak też strony nie miały możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami w sprawie. Nietrafny jest także drugi zarzut. Skarżący kasacyjnie twierdzą, iż zaskarżona decyzja zawierała uchybienie w postaci braku rozważenia interesu skarżących oraz innych mieszkańców budynku przy [...]. Ponadto w ich ocenie istnieją alternatywne możliwości realizacji przedmiotowego celu publicznego, co nie zostało uwzględnione i wyjaśnione. Powyższy zarzut nie jest trafny, ponieważ organ był związany decyzją lokalizacyjną – decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] września 2013 r., dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "[...]" – z której jednoznacznie wynika, iż przebieg inwestycji ma być przeprowadzony przez działkę skarżących. W sprawie prowadzonej na podstawie art. 124 u.g.n. organ jest związany decyzją lokalizacyjną. Oznacza to, że jeśli wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodny z tą decyzją, to organ nie może ingerować w przebieg inwestycji i ustalać go odmiennie aniżeli wynika to ze zgodnego z tą decyzją wniosku. Zatem zarzut, że nie wyjaśniono okoliczności czy istnieją alternatywne możliwości realizacji zamierzonego celu publicznego, mniej uciążliwe dla skarżących, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wszelkie sugestie i zastrzeżenia związane z lokalizacją spornej inwestycji skarżący mogli przedstawić inwestorowi na etapie planistycznym, to jest przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej a nie w sytuacji, gdy inwestycja została już zaplanowana i "umiejscowiona" w sposób prawem wiążący. Na uwzględnienie nie zasługiwał także trzeci zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ocenie NSA wszystkie istotne okoliczności, z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Z uwagi na powyższe, NSA nie uwzględnił również zarzutu czwartego, o czym mowa będzie także w dalszej części uzasadnienia. W tym miejscu należy zaznaczyć, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądzają o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. W przedmiotowej sprawie wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący i prawidłowo oceniony przez pryzmat przesłanek z art. 124 u.g.n. Przedmiotem ustaleń w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. są zasadniczo dwa elementy: czy akty planowania przestrzennego przewidują ograniczenia prawa własności w odniesieniu do danej nieruchomości oraz czy w sprawie przeprowadzono prawem wymagane rokowania. W zarzucie piątym skarżący kasacyjnie zarzucają brak przeprowadzenia rokowań. Jak stanowi art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest uprzednie przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji publicznej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust.1 ustawy. Przy czym nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. jest okoliczność, czy inwestor w ramach prowadzonych negocjacji zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Wymóg dotyczący przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku wystąpić. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie propozycji umownego załatwienia sprawy. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron, nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Tak więc strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 209/16). Innymi słowy nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, które powinny być rzeczowe i pozbawione pozorności, natomiast powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 7 września 2016 r., I OSK 3219/15, LEX nr 2167319). W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż wymóg przeprowadzenia rokowań został spełniony. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji zostały one przeprowadzone i zostało to udokumentowane. Osoby, które nie wzięły udziału w rokowaniach w dniu [...] stycznia 2014 r. zostały poinformowane o rokowaniach i warunkach realizacji przedsięwzięcia pismem Spółdzielni z [...] stycznia 2014 r. Wobec tego każdy ze współwłaścicieli, w tym osoby nie biorące udziału w rokowaniach w siedzibie inwestora miały możliwość zapoznania się z przebiegiem przedsięwzięcia i warunkami jego realizacji. Decydujące znaczenie ma natomiast fakt, że w przedmiotowej sprawie nie zakończyły się one pozytywnie. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że zostały one sformułowane w nieprawidłowy sposób, gdyż nie wskazują, czy zarzuty te polegały na błędzie wykładni, czy też błędzie subsumpcji. Tymczasem podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednakże zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1) przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Wobec powyższego, odnośnie pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy również podkreślić, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten jej nie wyraża (Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX). Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut szósty. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżących kasacyjnie zaskarżona decyzja jest zgodna z decyzją lokalizacyjną. W kwestii podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, NSA w składzie orzekającym popiera stanowisko WSA, zgodnie z którym nie doszło do rozszerzenia zakresu inwestycji. Podkreślić bowiem należy, że decyzja lokalizacyjna nie określa precyzyjnie warunków technicznych planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 54 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji. W rozpoznawanym wypadku rodzaj inwestycji to budowa sieci osiedlowej cieplnej. Ostatni zarzut odnosi się do braku przeanalizowania uciążliwości dotykających właściciela nieruchomości. Wbrew twierdzeniom strony, uciążliwości wynikającej z ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości, w takim znaczeniu jak rozumie go skarżąca kasacyjnie, organ nie mógł już badać w postępowaniu przewidzianym w art. 124 u.g.n., gdyż przebieg inwestycji został określony w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z [...] września 2013 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Lokalizacją tą organy orzekające w trybie art. 124 u.g.n. były związane z uwagi na fakt, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego była ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Jak już wspomniano wszelkie sugestie i zastrzeżenia związane z lokalizacją spornej inwestycji skarżący kasacyjnie winni przedstawić inwestorowi na etapie planistycznym, to jest przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej a nie w sytuacji, gdy inwestycja została już zaplanowana i "umiejscowiona" decyzją lokalizacyjną w sposób prawem wiążący. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.