I OSK 106/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 904/13 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 904/13, oddalił skargę D. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w O. zwolnił D. S. ze służby. Jako podstawę prawną rozwiązania stosunku służbowego organ wskazał art. 105 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Szefa Służby Celnej, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołał się na wymienioną w art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej przesłankę w postaci zaistnienia innej niż określona w punktach od 1 do 8 przyczyny zwolnienia, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Podał, iż D. S. była w okresie 4 lat długotrwale nieobecna w służbie z powodu choroby czy opieki nad dziećmi, co prowadziło do dezorganizacji służby i obciążania pozostałych funkcjonariuszy dodatkowymi zadaniami. Wpływało to na negatywną motywację tych funkcjonariuszy. Stan ten naruszał interes służby. Dlatego zwolnienie jej ze służby uznał za zasadne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając im naruszenie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że dalsze pozostawanie jej w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, oraz art. 2, art. 18, art. 47 i art. 71 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi są nietrafne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył brzmienie art. 105 ustawy o Służbie Celnej i zważył, iż w okolicznościach sprawy organy mogły – powołując się na przesłankę z punktu 9 tego przepisu – zwolnić skarżącą ze służby. Decyzja oparta na tej podstawie jest decyzją uznaniową, wszak organy dokonały pełnych i prawidłowych ustaleń faktycznych i wyważyły interes społeczny oraz słuszny interes strony, nie naruszając zasady proporcjonalności. Dobro Służby Celnej sprzeciwiało się pozostawaniu skarżącej w służbie, gdyż jej przedłużająca się absencja dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełniła służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych nań zadań. Organy wykazały czas trwania nieobecności w służbie, konieczność przejmowania w tym czasie jej obowiązków przez innych funkcjonariuszy, nadto wypłatę pełnego uposażenia za czas nieobecności i niewykonywania zadań. Za zwolnieniem skarżącej przemawiały również problemy kadrowe Służby Celnej, bo nieobecność skarżącej zakłócała pracę Służby Celnej i wpływała na możliwość wywiązywania się z nakreślonych prawem jej celów. Miał Sąd meriti wreszcie na uwadze specyfikę służby, która niesie ze sobą liczne ograniczenia również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie. Dlatego, mimo zrozumienia dla trudnej sytuacji skarżącej, oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, opartą na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, wniosła D. S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła uchybienie przepisowi art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej poprzez niewłaściwe zastosowanie, dowodząc, że nie ma on zastosowania w stanach faktycznych związanych z absencją chorobową funkcjonariuszy celnych oraz z ostrożności procesowej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy dobro służby wymaga zwolnienia skarżącej kasacyjnie. Na tej podstawie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto dowodząc, że w sytuacji absencji chorobowej podstawą zwolnienia ze służby winien być przepis art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej. Z ostrożności procesowej wyeksponowano sytuację zdrowotną i rodzinną skarżącej kasacyjnie, w tym konieczność opieki nad ciężko chorym dzieckiem (wrodzona wada serca, niedokrwistość, schorzenia głowy, narządu wzroku), i to w rozłączeniu, gdyż rodzina mieszka w odległości 700 km od miejsca wykonywania przez skarżącą służby, bo w 2005 r. została przeniesiona do O., nadto wskazano na 22 letni okres jej służby. Te okoliczności, w ocenie autora skargi kasacyjnej winny skutkować odstąpieniem od zwolnienia. Bowiem to pozbawi skarżącą kasacyjnie środków do życia, a Służba Celna utraci doświadczoną celniczkę. Jego zdaniem negatywnie odbije się to na pozostałych funkcjonariuszach, którym uświadomi brak wsparcia ze strony pracodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionej podstawy. Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych, jak też podstaw do odrzucenia skargi czy umorzenia postępowania, w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego, a to art. 105 ust. 9 ustawy o Służbie Celnej, w obu jego postaciach. Przepis ten umożliwia zwolnienie funkcjonariusza ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określonej w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności, gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych (...). Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej przepis ten mógł znaleźć zastosowanie w sprawie. W niewadliwie bowiem ustalonym, i niekwestionowanym, stanie faktycznym, z którego wynika duża i stała absencja skarżącej kasacyjnie z powodu choroby albo opieki nad dziećmi (w okresie od 2006 r. do 2011 r. przez ponad 100 dni każdego roku), ziściły się uregulowane w nim przesłanki. Przepis art. 105 pkt 6 uprawniający do zwolnienia ze służby w przypadku nieobecności w służbie z powodu choroby trwającej dłużej niż rok jest tu przepisem szczególnym i mającym zawężony zakres stosowania. W każdym razie regulacje te nie wykluczają się wzajemnie. Stanowisko o możliwości zastosowania tego przepisu w okolicznościach występujących w tej sprawy jest już utrwalone w orzecznictwie (p. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OSK 599/10, z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2163/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niewątpliwie taka absencja jest ważną przyczyną, o której mowa w tym przepisie, a zostało w sprawie wykazane, iż dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków, stąd zwolnienie ze służby leży w interesie Służby Celnej. Poza sporem jest, że decyzje wydawane na tej podstawie mają charakter uznaniowy. Przepis ten posługuje się bowiem "nieostrym" kryterium, pozwalając organom na dokonanie ocen całokształtu faktów w ramach pewnej swobody, wszak nie dowolności. Uwzględnieniu podlegają tu okoliczności wymienione w tym przepisie, jak też reguły ogólne, w tym zasady praworządności, pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wzięcia pod rozwagę interesu organu i słusznego interesu strony, wreszcie konieczne jest przekonujące uzasadnienie zajętego stanowiska. Pojęcie "dobro służby" jest pojęciem niezdefiniowanym w ustawie, zatem przesłanka ta powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności wypełniających ją, a także kryteriów dokonanej oceny w aspekcie zarówno obiektywnym, jak i subiektywnym. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracyjny, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sposób niebudzący wątpliwości wykazały, iż długotrwała absencja skarżącej kasacyjnie spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich miała ujemny wpływ na funkcjonowanie jednostki, w której pełniła ona służbę. Zakres pojęcia "dobro służby" obejmuje szereg okoliczności tworzących określony stan faktyczny, przy czym z pewnością długotrwała nieobecność funkcjonariusza celnego wpływająca negatywnie na funkcjonowanie jednostki może być elementem tego pojęcia. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 319/07 (publ. jw.), podnosząc że w określonym stanie faktycznym sprawy, długotrwałe, powtarzające się nieobecności celnika w służbie, mogą mieć istotne znaczenie przy ustaleniu zagrożenia dla dobra służby. Wymagają one bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze itp.), mogą zatem dezorganizować pracę służb celnych i uniemożliwiać wywiązywanie się przez te służby z ustawowych obowiązków. Osoby pełniące służbę, w odróżnieniu od osób podejmujących pracę na podstawie stosunku pracy, pozostają z władzą służbową w takim stosunku podporządkowania, który charakteryzuje się wysoką dyspozycyjnością, zarówno co do sposobu wykonywania służby, w tym pod względem pory i miejsca świadczenia pracy, jak i innych warunków należących do treści tego stosunku prawnego. Pracodawca ma tu szeroką możliwość jednostronnego kształtowania treści tego stosunku i doboru funkcjonariuszy. Jest to praca jednostronnie wyznaczana, w odróżnieniu od pracy umownie podporządkowanej, podlegającej przepisom kodeksu pracy. Jednakowoż ograniczenia równoważone są pewnymi przywilejami, do których m.in. zalicza się dodatkowe elementy uposażenia, dodatki, urlopy, czy trwałość stosunku służbowego gwarantowaną też enumeratywnie wyliczonymi przyczynami zwolnienia ze służby. Specyficzny charakter służby oraz stojące przed nią zadania były powodem dla ustanowienia przesłanki umożliwiającej zwolnienie funkcjonariusza z pełnionej służby z powodu zagrożenia "dobra służby". Opisanym wyżej wymogom zaskarżona decyzja sprostała, co słusznie zaakceptował Sąd meriti. Jak wynika z jej uzasadnienia organ właściwie ocenił "dobro służby" w kontekście interesu strony, przy czym odnosząc się do wywodu skargi kasacyjnej trzeba wskazać, że oddziaływanie decyzji jest wręcz przeciwne, bo w pewien sposób dyscyplinujące innych funkcjonariuszy. Zatem też przepis art. 105 pkt 9 omawianej ustawy został nie tylko prawidłowo zastosowany, ale i wyłożony. Okoliczności podnoszone przez autora skargi kasacyjnej są niewątpliwie dla strony doniosłe, a jej sytuacja rodzinna i zdrowotna trudna. Jednakże nawet dostrzegając ten aspekt sprawy niepodobna podważyć legalności zaskarżonej decyzji, a do tego sprowadza się kontrola sprawowana przez sądy administracyjne. Nie można przy tym pominąć tej kwestii, że eksponowane przez skarżącą kasacyjnie fakty istniały i były już brane pod rozwagę w ramach tzw. alokacji, i w sprawach rozstrzyganych na tym tle, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1218/05. Od tego momentu D. S. dysponowała długim okresem czasu pozwalającym na dostosowanie się i skorelowanie wszystkich aspektów jej funkcjonowania do sytuacji życiowej i rodzinnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. ----------------------- 2