I OSK 1071/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1881/16 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od J.B. na rzecz Prezesa Rady Ministrów zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1881/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.B.na decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] rześnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] września 2016 r., utrzymał w mocy własną decyzje z [...] sierpnia 2016 r. o odmowie przyznania J.B. świadczenia przewidzianego w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748, ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów wskazał, że z sugestią przyznania świadczenia specjalnego dla J.B. wystąpiła I.R. – Przewodnicząca NSZZ "Solidarność" Rolników Indywidualnych w Sztumie i członek Rady Krajowej NSZZ RI "Solidarność". W swoim wystąpieniu zestawiła sytuację H.K. z postawą J.B.. Podniosła, że podczas stanu wojennego biuro związku w Sztumie "porąbano toporami". Skradziono wówczas pieczątkę i listę członków oraz resztę dokumentacji spalono a na parapecie z literek od plakatów ułożono napis: A TERAZ KOLEJ NA CIEBIE. Wówczas funkcję Przewodniczącego NSZZ RI "Solidarność" w Sztumie pełnił J.B.. W ocenie wnioskodawczyni J.B. jest działaczem realistą i tam gdzie się znajduje organizuje i tworzy "zręby praworządności Najjaśniejszej Rzeczypospolitej, to po prostu Człowiek Historia: Twórca Strajku pod U.R.M." I.R. została pouczona przez organ, że formalny wniosek o świadczenie specjalne może być złożony wyłącznie we własnym imieniu. W odpowiedzi do organu wpłynęło pismo J.B. o przyznanie mu renty specjalnej za walkę o Niepodległy Byt Państwa Polskiego. J.B. nadesłał dwa zaświadczenia KRUS o wysokości renty rolniczej (z ostatniego zaświadczenia wynika, że w maju 2016 r. otrzymał 957,68 zł), zdjęcie swojego domu, oraz kopię wyroku Sądu Okręgowego w [...], który w dniu [...] czerwca 2011 r. oddalił jego wniosek o zasądzenie od Skarbu Państwa odszkodowania i zadośćuczynienia z tytułu doznanych represji. W ocenie Sądu Okręgowego, wobec wnioskodawcy nie prowadzono postępowania karnego w związku z jego działalnością, nie był on zatrzymany lub tymczasowo aresztowany, ani też nie został pozbawiony wolności, czy osadzony w Ośrodku Odosobnienia. Tym samym, pomimo podejmowania przez J.B. działań o charakterze niepodległościowym, nie należy on do kręgu osób uprawnionych do zadośćuczynienia i odszkodowania. Z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w [...] wynika także, iż J.B. w latach 80-tych ubiegłego wieku prowadził gospodarstwo indywidualne w [...], gmina [...]. Po powstaniu Solidarności został Przewodniczącym Rady Gminy NSZZ Rolników Indywidualnych w [...], gdzie prowadził biuro. W czasie stanu wojennego biuro zostało zniszczone. Wnioskodawca był człowiekiem znanym w środowisku. Organizował potajemne spotkania z rolnikami, na których rozmawiano o sytuacji w kraju, rolnictwie, planach opozycji i formach oporu. Utrzymywał kontakt z władzami Krajowego Związku Rolników Indywidualnych. Jeździł do Warszawy, Elbląga. Przekazywał wówczas informacje o osobach represjonowanych. Ze spotkań tych przywoził ulotki. Za swoje działania wnioskodawca spotykał się z reakcjami władzy – był obserwowany, rozpytywany na okoliczność prowadzonych działań. Wielokrotnie był przesłuchiwany przez funkcjonariuszy milicji obywatelskiej. Zaproponowano mu wyjazd za granicę. Odmówił. Podpisał "lojalkę", której jednak w swoim odczuciu nie respektował. Został pobity po powrocie ze spotkania w Elblągu przed swoim domem, jednak z uwagi na niewykrycie sprawców postępowanie zostało umorzone. W czasie stanu wojennego w jego gospodarstwie miały miejsce liczne kontrole. Trzykrotnie J.B., w nieustalonych datach został ukarany przez kolegium ds. wykroczeń. Pierwszy raz: w wyniku kontroli sołtysa, milicjanta, strażaka i jakiejś pani, którym naubliżał. Zdarzenie to miało miejsce prawdopodobnie w kwietniu 1982 r. Nie ustalono dokładnego opisu zarzucanego wnioskodawcy czynu, który miał polegać na znieważeniu osób, jego kwalifikacji prawnej i rozmiaru orzeczonej kary finansowej. Po raz drugi wnioskodawca został ukarany, gdy podczas kontroli zobaczono, że żarówka wisząca w stodole, nie posiada klosza. Został wówczas ukarany przez kolegium za niebezpieczeństwo spowodowania pożaru. Zdarzenie to miało miejsce w maju 1982 r. Trzeci raz wnioskodawca został ukarany przez kolegium za to, iż w rowie melioracyjnym biegnącym wzdłuż jego posesji i drogi rosły pokrzywy. W latach 80-tych J.B. nie był karany sądownie, nie był internowany. W pismach do organu J.B. wskazał na swoją działalność społeczną i związkową. Obecnie, podobnie jak I.R., jest członkiem Rady Krajowej NSZZ RI "Solidarność". Pełni też funkcję Wiceprzewodniczącego Rady Wojewódzkiej Województwa Pomorskiego NSZZ "Solidarność" Rolników Indywidualnych. Natomiast o swojej działalności społecznej napisał, że jest ona znana na szczeblu gminy, powiatu, województwa i kraju. Wskazał na udział w Senackiej Komisji Rolnictwa. Podał również, że przyczynił się do opracowania projektu "uchwały o Oddłużeniu Rolników", która powstrzymała rozpaczliwe samobójstwa wśród rolników w latach 90-tych minionego wieku. Był też współtwórcą strajku "pod Urzędem Rady Ministrów" (niewątpliwie chodzi o "zielone miasteczko" postawione przez rolników przed gmachem KPRM w 2015 r. – protest trwał 129 dni). Podał także, że swojej ojczyźnie oddał "41 lat pracy, poświęcenie, odwagę, obronę patriotyzmu i godności kraju i przede wszystkim zdrowie" i otrzymał Złoty Krzyż Zasługi. Zestawił swoją obecna sytuację do sytuacji P.A. – Prezydenta Miasta [...]. Organ z urzędu potwierdził, że w maju 2016 r. w 35. rocznicę rejestracji NSZZ Rolników Indywidualnych "Solidarność" Prezydent RP Andrzej Duda nadał ordery i odznaczenia zasłużonym działaczom Związku. Wśród odznaczonych był również J.B., który otrzymał Złoty Krzyż Zasługi. Organ z urzędu wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej o przeprowadzenie kwerendy w zasobie archiwalnym Instytutu i nadesłanie dokumentów dotyczących działalności J.B.. W wyniku kwerendy odnaleziono jedynie akta paszportowe wnioskodawcy, z których wynika, że na początku 1987 r. przebywał w odwiedzinach u rodziny w RFN. Z informacji nadesłanych przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wynika, że J.B. samotnie prowadzi gospodarstwo domowe. Zajmuje dom, który wymaga remontu. Dom został przepisany na córkę – A.B. Wnioskodawca zajmuje w nim trzypokojowe mieszkanie z kuchnią i łazienką. Ma bieżącą wodę, kuchenkę na gaz butlowy i podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. Dom ogrzewany jest piecem. Zaineresowany podał, że w sezonie zimowym zapożycza się u znajomych, by kupić opał. Wnioskodawca jest wdowcem i ma troje dorosłych dzieci, z których syn A.B. i córka A.B. przebywają za granicą (oboje mieszkają i pracują w [...]). Natomiast córka A.K. mieszka w [...] obok ojca. Wnioskodawca ma bardzo doby kontakt z dziećmi. Córka A.K. przygotowuje ojcu posiłki, pierze ubrania, zawozi na wizyty lekarskie. Wnioskodawca oświadczył, że nie oczekuje pomocy finansowej od swoich dzieci, gdyż nie chce być dla nich ciężarem. Dochód J.B. stanowi renta rolnicza z KRUS w wysokości 957,68 zł. Większość domowego budżetu pochłaniają wydatki na lekarstwa. Wnioskodawca ponosi koszt zużycia energii elektrycznej (100 zł) oraz kupna butli gazowej (40 zł). Pozostałe opłaty związane z utrzymaniem domu (woda, podatek) ponosi córka A.K.. J.B. ma problemy z sercem, zażywa leki przeciwzakrzepowe i cierpi na nadciśnienie tętnicze. Pomimo, że pracownik socjalny określił sytuację socjalno-bytową wnioskodawcy jako trudną, zainteresowany nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej. W oświadczeniu o stanie majątkowym J.B. podał, że posiada samochód [...] z 1999 r. o wartości ok. 2 tys. zł. Starania J.B. o emeryturę specjalną poparł Z.Z., emeryt mieszkający w [...], który potwierdził zaangażowanie wnioskodawcy w podejmowane przez niego działania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, polemizując z uzasadnieniem decyzji odmownej z [...] sierpnia 2016 r. wskazał na "50-cio letni represyjny reżym komunistyczny" stosowany wobec jego rodziny. Dalej podał, że jest dzieckiem wojny. Wspomniał wysiedlenie całej wsi, podróż w bydlęcych wagonach, trzyletnie koczowanie w opuszczonych domach, przydział gospodarstwa w [...], odmowę ojca w zakresie utworzenia w tym gospodarstwie kołchozu, pobicie ojca przez funkcjonariuszy UB, przeprowadzkę na przeciwległą wieś [...] do kolejnej rudery, śmierć ojca. Podniósł, iż za zrabowany majątek nikt nie zapłacił jednej złotówki. Uzasadniając decyzje z [...] września 2016 r. Prezes Rady Ministrów omówił treść art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i zasady przyznawania tego świadczenia w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006 r., P 38/05, oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał nie dowodzi istnienia szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ nie kwestionuje prowadzonej przez J.B. działalności związkowej, jednakże samo powoływanie się na pełnienie różnych funkcji związkowych bez przedstawienia dokumentów ukazujących tę działalność nie może stanowić okoliczności uzasadniającej przyznanie świadczenia specjalnego. Jednocześnie J.B. nie udokumentował skutecznie tego, by podnoszone przez niego działania posiadały wymagany element wyjątkowości. Opisane zdarzenia z jego działalności związkowej i opozycyjnej w żaden sposób nie wyróżniają go z grona innych działaczy, którzy podobnie jak on zaangażowali się w budowę niezależnych od władz struktur związku zawodowego, zdając sobie sprawę z odpowiedzialności i konsekwencji, a następnie nieprzerwanie i bezinteresownie prowadzili aktywną walkę z komunistyczną władzą. Jednak, w odróżnieniu od wnioskodawcy, płacili potem za to internowaniem, aresztowaniami i bezwzględnymi prześladowaniami, co niejednokrotnie wpłynęło na ich całkowitą i trwałą niezdolność do pracy. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie można pomijać faktu, że transformacja systemowa w Polsce została zapoczątkowana przez miliony Polaków, wiążących się z różnymi organizacjami podziemia, opozycją demokratyczną, stających się członkami Solidarności, bądź jedynie sympatyzujących z Solidarnością. Niezaprzeczalnym jest, że był to masowy protest społeczny w obronie godności i praw pracowniczych. Dlatego ocena w tym zakresie nie mogła być przeprowadzona według kryteriów subiektywnych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że formę uhonorowania omawianej grupy osób stanowią przyznawane im ordery i odznaczenia. Tym samym otrzymanie Złotego Krzyża Zasługi jest niewystarczające do przyznania świadczenia specjalnego. Nie deprecjonując wagi tego odznaczenia, należy mieć na uwadze, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków. Natomiast nagrodą za wybitne zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu jest Order Odrodzenia Polski, którego to odznaczenia wnioskodawca nie posiada. Podnoszona przez J.B. działalność społeczna i związkowa prowadzona w ostatnich latach nie posiada, wymaganego w postępowaniach o świadczenia specjalne, elementu wyjątkowości i trudno uznać ją za wybitną. Ocena w tym zakresie nie mogła zostać oparta jedynie na subiektywnym odczuciu wnioskodawcy. Wskazane przez J.B.jego poglądy, nieprzejednana postawa, a także zaangażowanie w podejmowaną aktywność są niewystarczające do wyróżnienia go w formie świadczenia specjalnego. Drugą przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości w skali kraju. Wnioskodawca nie udokumentował takiego zdarzenia w swoim życiu. Podnoszone przez wnioskodawcę cierpienia i represje nie mają wpływu na decyzję o przyznaniu świadczenia specjalnego. Świadczenia te nie mogą bowiem stanowić żadnego odszkodowania, rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje, co wielokrotnie potwierdzone zostało w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. O ich charakterze przesądza zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego. W odniesieniu do obecnej sytuacji wnioskodawcy – tak zdrowotnej, jak socjalno-bytowej – organ podkreślił, że świadczenia przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie są świadczeniami socjalnymi i nie zależą wyłącznie od potrzeb osób wnoszących o nie, nawet gdy są one w pełni uzasadnione. W tym zakresie wnioskodawca ma możliwość ubiegania się o środki z pomocy społecznej. Natomiast działacze opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowane z powodów politycznych, znajdujący się w trudnej sytuacji socjalno-bytowej mają możliwość ubiegania się o świadczenia ze środków budżetowych będących w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 ze zm.). J.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zakwestionował zasadność odmówienia mu wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 24 października 2017 r., II SA/Wa 1881/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawcy brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy, które muszą być obiektywne oraz szczególne, a więc jednostkowe, wyjątkowe, mające znaczenie dla całej Polski, a nie tylko dla małej lokalnej społeczności, jak również mogą to być szczególne zdarzenia losowe, które również muszą być wyjątkowe. Zasada przyznawania świadczenia specjalnego z uwagi na kryterium wybitnych zasług została potwierdzona przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., P 38/05 oraz liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Mimo, iż podejmowane przez Prezesa Rady Ministrów decyzje w tych sprawach mają charakter uznaniowy, to jednak uznanie to nie ma w pełni charakteru dowolnego, ale jest ograniczone wypracowanymi w praktyce orzeczniczej jasno określonymi kryteriami oraz zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem decyzje takie wymagają prawidłowego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz dogłębnej i opartej na zgromadzonym materiale dowodowym argumentacji. Przy czym inicjatywa dowodowa spoczywa zarówno na organie jak i na wnioskodawcy. W szczególności organ ma obowiązek dokładnego zbadania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, o których powziął informację podczas rozpatrywania sprawy. Podejmując decyzje administracyjne w przedmiocie świadczenia specjalnego Prezes Rady Ministrów ma obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej – art. 7 k.p.a. – poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Spoczywa na mim także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego – art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – oraz obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 par. 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zasad powyższych organ nie dochował. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] sierpnia 2016 r. ujawniono okoliczność, iż w maju 2016 r. w 35. rocznicę rejestracji NSZZ Rolników Indywidualnych "Solidarność" Prezydent RP Andrzej Duda nadał J.B. Złoty Krzyż Zasługi. Jak wynika z art. 16 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2015 r. poz.475 ze zm.) – ustanowiony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z dnia 23 czerwca 1923 r. Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Złoty Krzyż Zasługi jest najwyższym stopniem tego odznaczenia. Tryb nadawania orderów i odznaczeń określa rozdział 5 ustawy o orderach i odznaczeniach. Organ posiadając informację o nadaniu skarżącemu Złotego Krzyża Zasługi powinien zażądać z Kancelarii Prezydenta RP dokumentów związanych z procedurą nadania J.B. tego odznaczenia, w szczególności uzasadnienia wniosku i następnie dokonać oceny tych dokumentów pod kątem zasad przyznawania renty specjalnej. Dokumenty te mogą stać się istotne w ocenie szczególnie uzasadnionego przypadku, do którego odwołuje się art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nadto, zważywszy na wskazany w ustawie o orderach i odznaczeniach zakres dokonań osoby nagrodzonej Złotym Krzyżem Zasługi oraz brak analizowania przez organ dokumentów uzasadniających przyznanie J.B. tego odznaczenia, nieuprawnionym jest twierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nagrodą za wybitne zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu jest Order Odrodzenia Polski i brak takiego odznaczenia u skarżącego uzasadnia brak uznania jego przypadku za szczególnie uzasadniony, w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto organ abstrahuje od wieku skarżącego (urodził się on w 1943 r.) i pewnej nieporadności w obronie własnych interesów. Okoliczność ta powinna skutkować wykazaniem się przez organ większą inicjatywą dowodową w gromadzeniu materiału niezbędnego do wyjaśnienia sprawy. W niniejszej sprawie inicjatywa dowodowa organu ograniczyła się jedynie do streszczenia uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2011 r. oraz zażądania informacji o skarżącym z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] i z Instytutu Pamięci Narodowej. Organ abstrahuje od okoliczności, iż losy działaczy NSZZ Rolników Indywidualnych "Solidarność" nie zostały tak dogłębnie zbadane jak losy działaczy NSZZ "Solidarność". Organ abstrahuje również od faktu, iż badania naukowe historyków, obalają powszechne dotąd w opinii publicznej mity o niektórych z tych działaczy, uznawanych za wybitnych. Dlatego niezbędne dla właściwego rozpatrzenia sprawy było dokładne wypytanie przez organ J.B. na temat jego działalności w czasach PRL-u oraz obecnych. Zwrócenie się w tej materii o informacje do I.R. – Przewodniczącej NSZZ Rolników Indywidualnych "Solidarność" w [...], do Rady Krajowej tego Związku, wyjaśnienie kim jest Z.Z. i jakie dokładnie informacje na temat zasług skarżącego może potwierdzić, skoro popiera jego starania o rentę specjalną. Organ w ogóle nie zbadał także pod kątem art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zasług skarżącego w okresie po obaleniu PRL-u. Nie wyjaśniono jaki był udział skarżącego w pracach Senackiej Komisji Rolnictwa w zakresie projektu uchwały o oddłużeniu rolników (choć informacje o pracach w tej Komisji podał sam skarżący). Nie wyjaśniono jaki był jego udział w protestach rolniczych przez gmachem KPRM z 2015 r. W niniejszej sprawie, poprzez brak wskazanych wyżej działań, organ naruszył zasady wymienione w art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W rezultacie uchybienia te doprowadziły do nieprawidłowości w uzasadnieniu decyzji odnośnie oceny zgromadzonego materiału dowodowego (art. 107 § 3 k.p.a.) i wydania decyzji odmownej bez rzetelnego zgromadzenia i oceny zebranego materiału dowodowego. Dlatego Sąd I instancji uznał , że organ administracji nie rozważył całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, pominął szereg zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sam skarżący powinien także w szerszy sposób korzystać z przysługującej mu inicjatywy dowodowej. Prezes Rady Ministrów ponownie badając niniejsza sprawę powinien odnieść się do wytycznych wskazanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2017 r., II SA/Wa 1881/16, wniósł Prezes Rady Ministrów. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ppsa" polegające na uwzględnieniu skargi J.B. pomimo braku podstaw do tego oraz błędnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Prezes Rady Ministrów naruszył w niniejszej sprawie art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., bowiem nie dochował zasad, o których mowa w powołanych przepisach k.p.a. "co miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy" oraz błędnym uznaniu, że "organ administracji nie rozważył całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, pominął szereg zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy". Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi J.B., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że w świetle powszechnie dostępnych informacji o randze (procedencji) polskich odznaczeń państwowych oraz o procedurze i statystyce ich przyznawania, rekomendowane przez Sąd I instancji wystąpienie do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o dokumenty związane z procedurą nadania J.B. Złotego Krzyża Zasługi byłoby czynnością pozorną w toku omawianego postępowania. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 475 ze zm.) nagrodą za wybitne zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu jest Order Odrodzenia Polski, a nie Krzyż Zasługi. Order Odrodzenia Polski jest nadawany osobom, które zasłużyły się Polsce zwłaszcza poprzez: wybitne osiągnięcia w podejmowanej z pożytkiem dla kraju działalności państwowej i publicznej; szczególne zasługi dla umacniania suwerenności i obronności kraju; szczególne zasługi dla rozwoju gospodarki narodowej, służby publicznej oraz wybitną twórczość naukową, literacką i artystyczną; wybitne zasługi dla rozwoju współpracy Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami i narodami. Należy wyraźnie podkreślić, że Krzyż Zasługi (nawet I stopnia, tj. Złoty Krzyż Zasługi) w procedencji odznaczeń państwowych jest odznaczeniem bezspornie niższym od Orderu Odrodzenia Polski. Zgodnie z art. 16 ustawy o orderach i odznaczeniach Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Krzyż Zasługi może być nadany także za ofiarną działalność publiczną oraz ofiarne niesienie pomocy oraz działalność charytatywną. Niezależnie od rangi polskich odznaczeń państwowych również statystyka ich nadawania obrazuje wyjątkowość zasług i ma znaczenie przy ocenie ich wagi w postępowaniach o świadczenia specjalne. I tak jedynie w maju 2016 r. Prezydent RP nadał 186 Złotych Krzyży Zasługi (w całym roku 2016 r. nadał 954 takich krzyży) i żadnego Orderu Odrodzenia Polski najwyższej klasy tj. Krzyża Wielkiego OOP (w całym roku 2016 r. nadał jedynie 5 takich krzyży). Tym samym potwierdzenie przez organ nadania J.B. Złotego Krzyża Zasługi jest równoczesnym z potwierdzeniem dla organu, że osiągnięcia wskazane we wniosku o uhonorowanie J.B. odznaczeniem państwowym nie mają charakteru wybitnego i są nieistotne przy rozstrzyganiu wniosków o świadczenia specjalne. Ponadto organ dokładnie wyjaśnił przesłanki przyznawania przez Prezesa Rady Ministrów świadczeń specjalnych zarówno J.B. (karta nr 6-7) jak i I.R., Przewodniczącej NSZZ Rolników indywidualnych "Solidarność" w [...] (karta nr 44). Równolegle organ poinformował J.B. o czynnościach podejmowanych przez organ w toku postępowania o takie świadczenia oraz poprosił go o jasne i dokładne udokumentowanie okoliczności, które wskazują, że legitymowanie się wybitnymi i niepowtarzalnymi osiągnięciami dla kraju. W odpowiedzi J.B. wyraził niezadowolenie z konieczności dokumentowania swoich osiągnięć (karta nr 19-20), wskazał na doznane represje i aktywność podejmowaną po zmianie ustroju. Kolejnym pismem organu z [...] kwietnia 2016 r. J.B. został poproszony o dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty, w tym m.in. o przesłanie wszelkich innych, niż dotychczas nadesłane, udokumentowanych informacji, które w aspekcie kryteriów przyznawania świadczeń specjalnych, wyjaśnionych w piśmie z 5 kwietnia 2016 r. mogłyby być pomocne oraz istotne w ocenie sprawy, zaś przede wszystkim o wskazanie i udokumentowanie indywidualnych osiągnięć, które wyróżniałyby wnioskodawcę z grona innych działaczy, co nie przyniosło żadnego skutku. Podobnie za nieuzasadniony uznać należy zarzut Sądu I instancji o braku wyjaśnienia kim jest Z.Z. i jakie informacje na temat zasług J.B. może potwierdzić. Informacje w tym zakresie zostały bowiem ujawnione przez samego Z.Z. w jego piśmie z [...] lipca 2016 r. (karta 58). Organ nie kwestionował ich prawdziwości. Nie stwierdził natomiast doniosłości podnoszonych okoliczności w kontekście rozumienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Reasumując, wszelkie okoliczności dotyczące przedmiotowej sprawy zostały wyczerpująco zebrane, a następnie ocenione przez organ w toku postępowania zgodnie z dyspozycją art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. Ponadto organ administracji publicznej dokonał oceny wszelkich okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji z [...] września 2016 r. zawiera wszelkie elementy uzasadnienia faktycznego (tj. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł) i prawnego (tj. wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa), o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ administracji odniósł się do podnoszonych przez wnioskującego okoliczności dotyczących jego działalności związkowej i społecznej (w kontekście kryteriów wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października 2006 r.). Mając powyższe na względzie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o naruszeniu przez organ – w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego – przepisów k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.B., reprezentowany przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Skarga kasacyjna kontestuje stanowisko Sądu I instancji, jakoby organ naruszył zasady wymienione w art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy, a zatem, że zaskarżona decyzja została wydana bez rzetelnego zgromadzenia i oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji została nieprawidłowo uzasadniona. Rozważenie tego zarzutu wymaga w pierwszej kolejności określenia prawidłowego zakresu obowiązków procesowych organu, w tym jego aktywności w zbieraniu materiału dowodowego, a następnie jego oceny. Wspomniany zakres obowiązków organu w tej sprawie wynika przede wszystkim z normy prawa materialnego, która była podstawą rozstrzygnięcia. W myśl art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie w niezmienionym brzmieniu: t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270), Prezes Rady Ministrów może w szczególnie uzasadnionych przypadkach przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określona w ustawie. Rozwijając treść normy generalnej użytej w tym przepisie, w postaci zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", Sąd I instancji trafnie założył, że pod tym pojęciem należy rozumieć wybitne osiągnięcia w dziedzinie, którą zajmuje się wnioskodawca świadczenia specjalnego. Trafność tego założenia wynika stąd, że na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powziął wątpliwość, czy omawiany przepis nie pozostawia organowi nadmiernej swobody w wykładni "szczególnie uzasadnionego przypadku" i czy owa niedookreślona treść nie prowadzi do sprzeczności z wymogami przyzwoitej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października 2006 r., P 38/05, stwierdził, że art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał odniósł się przy tym do normy generalnej zawartej w kontrolowanym przepisie stwierdzając, że "Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. (...) Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Nie może być ono traktowane jako naruszenie zasad prawidłowej legislacji." Zatem "szczególnie uzasadniony przypadek" należy wiązać z uhonorowaniem wyjątkowych osiągnięć indywidualnych w określonej dziedzinie aktywności, również w znaczeniu niepowtarzalnych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela w pełni stanowisko, że "art. 82 ust. 1 u.e.r.f.u.s. ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że może znajdować zastosowanie jedynie w sytuacjach jednostkowych, a nie dość powszechnych. Świadczenie w drodze wyjątku nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, ale które nie wyróżniają się owym szczególnym charakterem. Celem tego rodzaju świadczenia nie jest bowiem jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób niepowtarzalny, wybitnych zasług w sferze artystycznej, zawodowej czy społecznej. Jakkolwiek sytuacja materialna osoby ubiegającej się o ten rodzaj świadczenia jest brana pod uwagę, to nie może ona stanowić jedynej i najważniejszej przesłanki przyznania tego świadczenia" (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., I OSK 1977/11, LEX nr 1120641). Z tego punktu widzenia działalność związkowa (czy też w ocenie wnioskodawcy – również niepodległościowa) w latach osiemdziesiątych XX w., może być uznana za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ale tylko wówczas, gdyby miała jednostkowy, wyjątkowy, szczególny, niepowtarzalny charakter. Wszak w owym czasie w tego typu działalność zaangażowanych było setki, jeśli nie tysiące osób. Tymczasem J.B., będąc działaczem struktur związkowych na poziomie gminy, nawet jeśli utrzymywał kontakty także z organizacją krajową NSZZ "Solidarność" Rolników Indywidualnych, na żadnym etapie postępowania nie był w stanie wykazać owej wyjątkowości i niepowtarzalności swojej działalności z tego okresu. Przypomnieć w tym miejscu należy wciąż aktualną ogólną zasadę, że "Na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i – po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Takie obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, (...) obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby w stosownym terminie przedstawiła dowody na okoliczność, od której zależy korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie (...)" (zob. wyrok NSA z 28.08.2007 r., I OSK 1802/06, LEX nr 419829; ONSAiWSA 2008/4/73). Jeśli osiągnięcia (zasługi) wnioskodawcy świadczenia przyznawanego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS mają być wyjątkowe i niepowtarzalne, to nie można zakładać, jak przyjął to Sąd I instancji, że to na organie ciąży obowiązek "wyszukania" takowych osiągnięć. Organ mógłby co najwyżej podjąć próbę udokumentowania zasług wskazanych przez wnioskodawcę, gdyby on sam napotkał w tym względzie trudności, ale nie może wnioskodawcy "zastąpić" w ujawnieniu, w czym przejawiają się jego wybitne i niepowtarzalne dla kraju zasługi. Przy tym należy mieć na uwadze, że jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2014 r., I OSK 434/14, "Opozycyjna działalność wnioskodawcy zasługuje na uznanie, niemniej jednak jest ona niewystarczająca do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia specjalne nie mogą stanowić odszkodowania, rekompensaty czy zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje" (LEX nr 1683100). W przypadku J.B. nawet ta ostatnia sfera związana z jego działalnością związkową (opozycyjną) nie wskazuje na szczególnie wyjątkowy charakter represji, jakich w związku z tym doznał, choć niewątpliwie był represjonowany (co opisał szczegółowo organ w oparciu o ustalenia dokonane przez Sąd Okręgowy w [...] w uzasadnieniu wyroku z [...] czerwca 2011 r., [...]). Za szczególnie wyjątkowe osiągnięcie nie może być też uznany udział skarżącego w protestach społecznych w 2015 r., jak również udział w organizowaniu tychże, ani udział w negocjacjach związkowych z rządem, w wolnym, demokratycznym kraju, gdzie relacja władzy ze społeczeństwem w kwestiach ekonomicznych i społecznych opiera się między innymi na wzajemnym wypracowywaniu zadawalających strony rozwiązań. Zatem zarzucane organowi przez Sąd I instancji zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność motywów wniosku do Prezydenta o odznaczenie J.B. Krzyżem Zasługi oraz wyjaśnienia kim jest Z.Z. i jakie informacje na temat zasług skarżącego może potwierdzić, należy uznać za niezasadne, gdyż obydwie te informacje należy traktować jako nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze dlatego, że odznaczenie zostało nadane z okazji rocznicy istnienia związku zawodowego i dotyczyło tego rodzaju działalności skarżącego, którą trudno uznać za wybitną, jednostkową i niepowtarzalną. Co do normatywnego charakteru zasług, za które przyznaje się Krzyż Zasługi i co do statystyki nadawania tego odznaczenia, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumenty wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dlatego nie ma potrzeby ich powielania. Natomiast informacje dotyczące Z.Z. i jego wiedzy na temat życiorysu skarżącego ujawnił on sam, jak słusznie zauważył organ, w piśmie z [...] lipca 2016 r. (karta 58). Przy czym z pisma tego wynika, że wiedza Z.Z. o działalności związkowej i opozycyjnej skarżącego ma charakter pośredni i opiera się na relacjach innych związkowców. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i w oparciu o art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie mając na uwadze sytuację materialną skarżącego NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu uznając, że zachodzi tu szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a.