I OSK 1079/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 7/24 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 października 2023 r., nr SKO.PS.4040.1562.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 7/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W.P. (dalej również: "wnioskująca", "strona", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 31 października 2023 r., nr SKO.PS.4040.1562.2023, utrzymującą w mocy akt Burmistrza Miasta i Gminy M. (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") z 24 kwietnia 2023 r., nr ŚR.5010-0501/ŚP/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem – W.P2. (ur. 12 marca 1959 r.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W.P. kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a). art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: "uśr", "ustawa") i niezasadne uznanie, że siostra niepełnosprawnego nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczny nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia; b.) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr i niezasadne uznanie, że siostra niepełnosprawnego nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad bratem; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "kpa"), art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu, że niepełnosprawny, pomimo orzeczonej trwale niezdolności do samodzielnej egzystencji nie wymaga stałej opieki siostry. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W środku zaskarżenia zawarto również wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w analizowanej sprawie koncentruje się wokół kwestii związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad niepełnosprawnym bratem a koniecznością rezygnacji lub niepodejmowania przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Bezpośrednią przyczyną zaaprobowania przez Sąd I instancji aktu SKO był w szczególności zakres i wymiar czynności opiekuńczych wykonywanych przez wnioskującą wobec brata, który uznano za pozwalający jej na jednoczesną aktywność zawodową. Na wstępie przypomnieć wypada, że stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza przywołanego powyżej przepisu wskazuje, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny konieczne jest łączne zaktualizowanie się trzech przesłanek: 1.) istnienie obowiązku alimentacyjnego; 2.) rezygnacja przez wnioskującego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki; oraz 3.) legitymowanie się przez podopiecznego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak wypełnienia któregokolwiek z ww. warunków skutkował będzie każdorazowo decyzją odmowną w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie poza wątpliwościami pozostaje, że skarżąca, jako siostra niepełnosprawnego jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny (rodzice podopiecznego nie żyją), oraz że podlegający opiece legitymuje się szeregiem orzeczeń o niepełnosprawności – ostatnie to orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 26 stycznia 2022 r., ustalające całkowitą niezdolność do pracy oraz niezdolność do samodzielnej egzystencji do 31 stycznia 2025 r. Skarżąca również legitymowała się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 4 listopada 2020 r. o częściowej niezdolności do pracy do 30 listopada 2023 r. Niesporne pozostaje również, że wnioskująca nigdy nie podejmowała aktywności zawodowej – przysługuje jej renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga – jak słusznie przyjął Sąd I instancji – że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej mimo, że jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – nie sprowadza się wyłącznie do ustalenia i zestawienia daty rezygnacji z zatrudnienia z faktem podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie bowiem z aktualną i utrwaloną już linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, związku o którym powyżej mowa upatrywać należy również w stwierdzonym w toku badania sprawy braku możliwości podjęcia zarobkowania, wobec konieczności sprawowania opieki. W tej sytuacji przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu tego typu aktywności jest zakres i wymiar czynności opiekuńczych, niezbędnych dla prawidłowego i godnego funkcjonowania niepełnosprawnego w życiu codziennym. Istnienie tego typu związku powoduje zaś, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć, bądź jej kontynuować w związku ze sprawowaną opieką (vide np. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22; z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22; z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22; z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20; z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22; z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23; czy z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2648/23). Zaprzestanie (bądź niepodejmowanie) zatrudnienia musi więc być w ścisłym, bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym ze sprawowaną opieką i dopiero brak takiej zależności wyłącza możliwość przyznania opisywanej formy wsparcia (vide np. wyroki NSA: z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22; z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23; z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2648/23). Zatem o aktualizacji ww. przesłanki, uprawniającej do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można mówić, gdy na datę wydawania przez organ decyzji, wymiar i charakter wykonywanych przez wnioskującego czynności opiekuńczych obiektywnie wyklucza ich wykonywanie przy jednoczesnym kontynuowaniu (bądź podjęciu) zatrudnienia. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy zauważyć należy, że z niezakwestionowanych przez skarżącą ustaleń organów wynika, że W.P2. (na datę wyroku WSA: lat 65) jest osobą niewątpliwie niezdolną do samodzielnej egzystencji do 31 stycznia 2023 r. Brat skarżącej nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie po znanym mu terenie, samodzielnie korzysta z toalety i spożywa posiłki, częściowo samodzielnie się ubiera i myje (k. 7 akt adm. I inst.). W sprawie ustalono również, że: skarżąca wykonuje względem podopiecznego tak czynności pielęgnacyjne jak i obejmujące prowadzenie gospodarstwa domowego, tj.: częściowo pomaga w zachowaniu higieny (np. moczenie nóg, mycie pleców, stóp, rąk, golenie, strzyżenie włosów), przygotowuje mu ubranie, podaje leki, przygotowuje posiłki, jeździ z nim na wizyty lekarskie, opłaca rachunki, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, wychodzi z bratem na spacery, pali w piecu (k. 6 – 7 akt adm. I inst. – oświadczenia dotyczące formy i zakresu opieki). W oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony w marcu 2022 r. przyjęto, że strona zajmuje się bratem kilka godzin dziennie (k. 21v. akt adm. I inst.) i pomoc ta jest systematyczna. Rodzeństwo zamieszkuje razem i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowym było stanowisko Sądu I instancji, że zakres i charakter czynności wykonywanych przez wnioskującą w ramach sprawowanej opieki nie pozwalają na wykazanie związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Z akt sprawy nie wynika, by – pomimo potwierdzonej stosownymi orzeczeniami niezdolności do samodzielnej egzystencji – brat strony pozostawał niesamodzielny. Nie wymaga on bowiem stałej obecności i uwagi opiekuna, w pełni absorbującej czas. Ww. czynności opiekuńcze nie pozwalają zaś na stwierdzenie, by skarżąca nie mogła ich sprawować godząc wspomaganie niepełnosprawnego z zatrudnieniem. Słusznie uznał WSA, że wykonywane przez wnioskodawczynię czynności mogłyby być sprawowane przy prawidłowej i nieskomplikowanej organizacji czasu, w sposób niekolidujący z zatrudnieniem. Nie powodują one tym samym stanu, w którym ich sprawowanie skutkować będzie koniecznością zaprzestania aktywności zawodowej, czy też odstąpieniem od prób jej podjęcia. Podkreślenia przy tym wymaga, że organy, ani Sąd I instancji oraz orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, w żaden sposób nie kwestionują zaleceń wynikających z przedłożonego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, wydanego wobec podlegającego opiece brata strony. Autor skargi kasacyjnej pomija w tym aspekcie, że ustawodawca – oprócz przesłanki koniecznej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci legitymowania się przez niepełnosprawnego takim dokumentem – wyznaczył wnioskującemu inne, niezwiązane bezpośrednio ze wskazaniami takiego orzeczenia przesłanki, których niewypełnienie wyłącza możliwość przyznania tego prawa. Powyższe miało miejsce w analizowanej sprawie i wyłączało przyjęcie odmiennego stanowiska, a więc wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony. Mając powyższe na uwadze za pozbawione podstaw Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej, tak w ramach naruszenia prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, jak również wadliwości o charakterze procesowym – "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" ppsa (w tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na wadliwość konstrukcyjną zarzutu: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa określa naruszenia o charakterze materialnoprawnym, nie może więc być podnoszona w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa; dodatkowo ww. przepis ma charakter wynikowy, a więc określający jedynie sposób rozstrzygnięcia – w analizowanej sprawie Sąd I instancji przepisu tego nie zastosował – nie mógł więc w żaden sposób go naruszyć), art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 (przypis NSA: brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej art. 77 kpa w postaci "§", co stanowi wadę konstrukcyjną zarzutu uniemożliwiając jego konkretyzację i ocenę) i art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do zarzutów o charakterze procesowym Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę autorowi skargi kasacyjnej, że naruszenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa nie mogą mieć charakteru błędu wykładni. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 ppsa, opiera się na naruszeniu przepisów postępowania – jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe zaś wyklucza budowanie tego typu naruszenia na błędnej wykładni, przynależnej dla wadliwości objętych ramami art. 174 pkt 1 ppsa. Przepisy prawa procesowego mają charakter norm instrumentalnych, określając tym samym jedynie sposób dochodzenia uprawnień (i obowiązków) wynikających z norm materialnoprawnych. Uwzględnienie zaś skargi kasacyjnej, opartej na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa, następuje jedynie wówczas, gdy uchybienie sądu mogło mieć – co należy podkreślić – istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe z kolei determinuje wniosek, że pomiędzy uchybieniem procesowym a zaskarżonym wyrokiem istnieć powinien bezpośredni związek przyczynowy. Opisywana, istotna korelacja naruszenia norm postępowania z wynikiem sprawy, nie może przy tym uzyskać aprobaty Sądu kasacyjnego bez jej stosownego uzasadnienia. Niewystarczającym jest w tym przypadku samo wskazanie uchybienia w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa procesowego, koniecznym jest zaś wykazanie, że następstwo podnoszonej wadliwości postępowania bezpośrednio warunkowało treść kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku. Powyższego w analizowanej sprawie autor środka zaskarżenia w żaden sposób nie dokonał. W uzasadnieniu wywiedzionej skargi kasacyjnej brak jest bowiem jakiejkolwiek argumentacji w zakresie naruszenia przywołanych zasad postępowania administracyjnego. Kasator ogranicza się jedynie do ich wymienienia w petitum środka zaskarżenia i konstatacji, że WSA wyrokiem z 31 stycznia 2024 r. sanował "(...) błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu, że niepełnosprawny W.P2. pomimo orzeczonej trwale niezdolności do samodzielnej egzystencji nie wymaga stałej opieki siostry." Taka argumentacja na poparcie postawionego zarzutu jest – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – całkowicie chybiona i niewystarczająca aby uznać jej trafność. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena materiału dowodowego dokonana przez organy orzekające w sprawie, a następnie zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, jest spójna, logiczna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Nie wykracza zatem poza dozwolone ramy i nie nosi cech dowolności. Zebrany materiał dowodowy jest kompletny. Okoliczności istotne w sprawie zostały wyjaśnione i wzięte pod uwagę w procesie orzeczniczym - nie pominięto przy tym treści dokumentu urzędowego w postaci orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 26 stycznia 2022 r., które było podstawą uznania, że brat strony jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji do 31 stycznia 2025 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ppsa – oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie sporządzono stosownie do art. 193 ppsa zdanie drugie.