I OSK 1119/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J., J.S. i M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 755/22 w sprawie ze skargi A.J., J.S. i M.S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 21 stycznia 2022 r. nr DPS-I.5143.8.2021.PB w przedmiocie wymierzenia kary za niezaprzestanie prowadzenia bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2022 r. o sygn. akt I SA/Wa 755/22 oddalił skargę A.J., J.S. i M.S. (dalej: Skarżący) na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 21 stycznia 2022 r. nr DPS-I.5143.8.2021.PB w przedmiocie wymierzenia kary za niezaprzestanie prowadzenia bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku. Skargę kasacyjną do powyższego wyroku wnieśli A.J., J.S., M.S. zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 40 ust. 1a ustawy o stowarzyszeniach poprzez nałożenie solidarnie na skarżących kary pieniężnej w sytuacji, w której zgodnie z ustaleniami tak organów administracji publicznej, jak i WSA w Warszawie skarżący występowali na gruncie niniejszej sprawy jako założyciele Stowarzyszenia [...] oraz jako jego reprezentanci, a to samo Stowarzyszenie, nie jego założyciele - Skarżący, mieli prowadzić działalność opisaną w art. 67 Ustawy o pomocy społecznej, zaś Stowarzyszenie [...] - jako stowarzyszenie zwykłe - jest tzw. ułomną osobą prawną i to Stowarzyszenie to winno być podmiotem - stroną niniejszego postępowania, nie – Skarżący. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. wyrażający się w braku uwzględnienia skargi skarżących w sytuacji, w której organy administracji publicznej dokonały ustaleń faktycznych na skutek powierzchownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i zupełnego pominięcia przez te organy dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, odnoszących się do charakteru prowadzonej przez Stowarzyszenie działalności, tj. Regulaminu działalności Stowarzyszenia, Wzoru deklaracji członkowskiej oraz Porozumienia dotyczącego korzystania ze świadczeń wzajemnych, a także wyjaśnień składanych w trakcie przeprowadzonych w siedzibie Stowarzyszenia kontroli, które to dowody wskazywały na charakter działalności Stowarzyszenia jako działalności non profit, opartej na samopomocy jej członków; a w miejscu dokonania ustaleń na zebranych dowodach poczynienia ustaleń faktycznych na podstawie bezdowodowych założeń; b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 80a § 1 k.p.a. wyrażający się w braku uwzględnienia skargi Skarżących w sytuacji, w której organy administracji publicznej założyły, że Stowarzyszenie [...] prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje dochód, w sytuacji, w której w toku postępowania dowodowego nie ustalono, że taki dochód faktycznie jest uzyskiwany, a jedynie fakt jego uzyskiwania może prowadzić do wniosku, że przez Stowarzyszenie była prowadzona działalność gospodarcza; zaś przy ustaleniu, że istnieją niewyjaśnione okoliczności, tych niewyjaśnionych okoliczności nie ustaliły w oparciu o zasadę rozstrzygania ich na korzyść strony; c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a w zw. z art. 8 § 1 k.p.a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a wyrażający się w braku uwzględnienia skargi Skarżących w sytuacji, w której Minister Rodziny i Polityki Społecznej, mimo wskazania w sentencji kwestionowanej Decyzji, że utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, de facto dokonał jej zmiany poprzez wymierzenie skarżącym kary na innej podstawie prawnej niż uczynił to organ I instancji; a w konsekwencji takiego działania - pozbawił Skarżących możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania co do przesłanek dla wymierzenia im kary na podstawie art. 130 § 4a ustawy o pomocy społecznej, które to przesłanki różnią się od tych wskazanych w art. 130 § 4 rzeczonej ustawy. Wobec powyższego skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie celem ponownego rozpoznania sprawy; rozpoznanie skargi na rozprawie; wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 29.11.2021 r. (znak: ZPS-3.431.5.3.2019.DW) do czasu rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej; zasądzenie od organu na rzecz Skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania wywołanych skargą kasacyjną. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie . Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 965 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) , uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. –dalej: k.p.a. ). w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Rację ma organ odwoławczy, iż błędne powołanie podstawy prawnej decyzji lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a ponadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie możne być uznane za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym błędne powołanie podstawy prawnej w decyzji administracyjnej nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jeżeli podstawa taka istnieje ( patrz wyrok NSA z 18 września 2019 r. o sygn. akt I OSK 2920/17 i przywołane w nim orzecznictwo oraz stanowisko doktryny – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to nie jest zresztą kwestionowane w ramach podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej. Z treści przepisów art. 130 ust. 4 oraz ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dale: "u.p.s.") wynikają częściowo odmienne przesłanki (dotyczące odmiennych stanów faktycznych) wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Art. 130 ust. 4 ww. ustawy dotyczy sytuacji niezaprzestania prowadzenia tego rodzaju placówki po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie jej bez zezwolenia wojewody. Natomiast art. 130 ust. 4a stanowi podstawę do wymierzenia kary za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, mimo że w odniesieniu do innej placówki tego samego rodzaju, prowadzonej przez ten sam podmiot wydano już prawomocną decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie jej bez zezwolenia. Według skarżących kasacyjne brak zawiadomienia ich, przed wydaniem decyzji organu odwoławczego, o zmianie podstawy prawnej uniemożliwiło im wypowiedzenie się co do okoliczności stanowiących podstawę wymierzenia kary w oparciu o zmienianą podstawę prawną co zdaniem Skarżących stanowiło naruszenie art. 10 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. W rozpoznawanej sprawie takiego związku nie wskazano, Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnili w jaki sposób brak zawiadomienia o zmianie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wpłynął na ich uprawnienia procesowe, jakie czynności mogące mieć wpływ na wynik sprawy mogliby podjąć w przypadku wywiązania się przez organ odwoławczy z obowiązku określonego w art. 10 § 1 k.p.a. Ani w skardze - jak też w skardze kasacyjnej - Skarżący nie podnieśli zarzutów lub argumentów odnoszących się do różnić w hipotezach norm zawartych w art. 130 ust. 4 i 4a u.p.s. W tej sytuacji nie można też mówić o naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a. Powyższy zarzut uznać należy zatem za niezasadny. Ze względu na charakter i powiązanie pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego oraz zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odnieść się do nich kompleksowo. Na wstępie zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 2 u.p.s. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (ust. 1 ); Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi ( ust.2). Co do zasady organizacja pomocy społecznej należy do zadań publicznych i realizowanych przez organy państwa lub samorządu terytorialnego. Niemniej ustawodawca przewiduje możliwość prywatyzacji części zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej zachowując jednak dla organów władzy publicznej wpływ na ich wykonanie poprzez np. uprawnienia do kontroli i nadzoru, wydawania zezwoleń. Przykładem takich rozwiązań jest prowadzenie domów pomocy społecznej przez podmioty niepubliczne ( art. 57 ust. 1 u.p.s.), działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku (art. 67 u.p.s.) jak też prowadzenia placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku przez Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia w ramach swojej działalności statutowej (art. 69 u.p.s.). Co istotne prowadzenie tego rodzaju placówek, czy to domów pomocy społecznej czy placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, każdorazowo wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. W przypadku placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku takie zezwolenie może uzyskać: 1) podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia tego rodzaju placówki i to bez względu na formę organizacyjną, w ramach której prowadzona jest ta działalność gospodarcza (art. 67 ust. 1 u.p.s.) lub 2) Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia w ramach swojej dzielności statutowej niezależne od tego czy są to organizacje pożytku publicznego i czy działalność ta prowadzona jest odpłatanie lub nieodpłatnie ( art. 69 ust. 1 u.p.s.). Działalność statutowa, o której mowa w art. 69 ust 1 u.p.s. nie jest nadto tożsama z działalnością gospodarczą. Z treści art. 67 ust. 1 i 69 ust. 1 u.p.s. jednoznacznie wynika, iż bezwzględnym warunkiem prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku jest uzyskanie stosownego zezwolenia wojewody, które może być udzielone (po spełnieniu dodatkowych przesłanek określonych w rozdziale 3 Działu II ustawy o pomocy społecznej) podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu tego rodzaju placówek lub podmiotom wskazanym w art. 69 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Inne kategorie podmiotów nie mogą uzyskać takiego zezwolenia. Skoro z ustaleń organów wynika, że na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku funkcjonującą pod adresem U. [...], [...] U.i pod nazwą "Rezydencja Mieszkalna w U." nie zostało wydane stosowne zezwolenie, to kwestią niemającą znaczenia dla zastosowania przepisu art. 130 ust. 4a u.p.s. pozostawało ustalenie czy placówka ta prowadzona jest w ramach działalności gospodarczej, czy też non profit. Zgodnie z tym przepisem brak zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju placówki stanowi jeden z warunków nałożenia przewidzianej w nim kary pieniężnej. Stąd też podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1lit.c w zw. z art. 7a k.p.a. i 80a k.p..a nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczyły one bowiem ustaleń faktycznych, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego zmierzającego do zakwestionowania prawidłowości nałożenia kary pieniężnej na Skarżących jako członków założycieli Stowarzyszenia [...], a nie na samo Stowarzyszenie. Zgodnie z art. 130 ust. 4a u.p.s. przewidzianej w tym przepisie karze pieniężnej podlega ten kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku prowadzi bez zezwolenia wojewody inną placówkę. Kara pieniężna nakładana jest na podmiot, który prowadzi tego rodzaju placówkę, a zatem podmiot (podmioty) który organizuje i kieruje jej funkcjonowaniem. Skarżący utrzymują, iż placówka p.n. "Rezydencja Mieszkalna w U." prowadzona jest przez Stowarzyszenie [...], którego członkami są oni sami, jak też pensjonariusze tej placówki, bliscy pensjonariuszy oraz inne osoby. Co istotne w toku postępowania (pismo z 17 czerwca 2020 r.) Skarżący odmówili udzielenia informacji o członkach tego Stowarzyszenia. Z kolei z protokołu kontroli przeprowadzonej w czerwcu 2021 r. wynikało, iż w placówce przebywało wówczas kilkanaście starszych osób (ich średnia wieku to około 90 lat). Wyposażenie i charakter funkcjonowania placówki wskazywały, iż jej celem jest całodobowa opieka nad osobami "wiekowymi", schorowanymi i niepełnosprawnymi. "Składki członkowskie" tych osób były de facto przeznaczane na opiekę nad nimi i zapewnienie im warunków bytowych. Osoby te z uwagi na wiek i stan zdrowia nie mogły wzajemnie świadczyć opieki nad innymi członkami Stowarzyszenia. Organizacja i sposób funkcjonowania Stowarzyszenia wskazuje, iż zostało ono powołanie w celu prowadzenia działalności opiekuńczej nad członkami tego Stowarzyszania, którzy opłacają składkę, a tym samym dokładają się do "zapewnienia godnego życia codziennego" (pkt 9 Regulaminu Stowarzyszenia) pozostałych członków Stowarzyszenia, którymi są Skarżący, ewentualnie bliscy pensjonariuszy (innych osób nie wskazano). Skoro Skarżący uchylają się od wskazania innych członków Stowarzyszenia oraz podania ich funkcji oraz wskazania sposobu świadczenia "wzajemnej" pomocy, to podzielić należy stanowisko Sądu I instancji oraz organów, iż to Skarżący w rzeczywistości prowadzą placówkę i świadczą całodobowe usługi opiekuńcze w zamian za "składki członkowskie" wnoszone przez pensjonariuszy lub ich bliskich określone w "porozumieniu dotyczącym korzystania świadczeń wzajemnych". W tych okolicznościach fatycznych sprawy, nałożenie kary na Skarżących a nie na Stowarzyszenie [...], którego członkami są starsze, schorowane osoby, uznać należy za prawidłowe. Trzeba zaznaczyć, iż w ramach zarzutów skargi kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń organów i Sądu I instancji, że na Skarżących była już nałożona prawomocną decyzją kara za prowadzenie bez zezwolenia wojewody innej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Stąd też prawidłowość tych ustaleń organów nie niepodległa kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184., skargę kasacyjną oddalił.