I OSK 1141/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011r. sygn. akt I SA/Wa 1296/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...]maja 2010r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1296/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...]maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta L. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. ustalił odszkodowanie w wysokości 49.942 zł na rzecz T. Z., E. G., Z. i B. U. za grunt położony w L. przy ul. [...] zajęty pod drogę publiczną oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 250 m2 z obrębu [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. W wyniku rozpoznania skargi Gminy L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1221/08 uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdzając wykorzystanie operatu z uchybieniem art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zobowiązując organy do rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta L., decyzją z dnia [...]marca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), ustalił odszkodowanie za grunt położony w L., oznaczony jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] o pow. 250 m2 w wysokości 91 405,00 zł i przyznał je na rzecz T. Z. w wysokości 1/6 ustalonej kwoty, tj. 15 234,17 zł, E. G. w wysokości 1/6 ustalonej kwoty, tj. 15 234,17 zł, Z. M. i B. E. małżonków U. w wysokości 1/6 ustalonej kwoty, tj. 15 234,17 zł, D. T. B. w wysokości 1/6 ustalonej kwoty, tj. 15 234,17 zł i T. P. w wysokości 2/6 ustalonej kwoty, tj. 30 468,32 zł. Decyzją tą zobowiązano także Gminę L. do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność wnioskodawców. Ostateczną decyzją Wojewody M. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Gmina L. z mocy prawa nabyła z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości położonej w L. zajętej pod część [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. 250 m2 z obrębu [...]. T. Z., E. G., Z. i B. U., D. T. B. i T. P. w terminie ustawowym wnieśli o przyznanie odszkodowania za wskazaną nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Starosta L. podał, że odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w dniu 20 października 2009 r. Gmina L. wniosła odwołanie od powyższej decyzji kwestionując wysokość odszkodowania ustaloną w oparciu o sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Wojewoda M., w wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy Miejskiej L., decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], podzielając ustalenia organu pierwszej instancji. Odnosząc się do wysokości ustalonego odszkodowania, Wojewoda zauważył, że Gmina L. w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie zakwestionowała skutecznie wysokości odszkodowania, ani nie zgłosiła uwag do operatu szacunkowego. W ocenie Wojewody, operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania w rozpoznawanej sprawie, został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. W szczególności prawidłowo zastosowano metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.u. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wobec braku na rynku lokalnym w porównywalnym okresie transakcji sprzedaży działek przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne oraz prawidłowo wybrano nieruchomości podobne do nieruchomości szacowanej pod względem stanu fizycznego, prawnego i funkcjonalnego nieruchomości. Wojewoda M. wskazał, że do wyceny przyjęto 4 nieruchomości podobne, a wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości została ustalona na poziomie niższym niż średnia cen nieruchomości na rynku lokalnym. Skargę na powyższą decyzję Wojewody M. wniosła Gmina Miejska L. zarzucając oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości, co miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz nieuzasadnienie przesłanek, którymi kierował się organ, a także naruszenie § 4 ust. 2 i 3 w związku z § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1296/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że bezspornym w sprawie jest, iż działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], o pow. 250 m2, która stanowiła własność T. Z., E. G., Z. M. i B. E. małżonków U., D. T. B. i T. P., została zajęta pod drogę publiczną (gminną) ul. [...]. Nieruchomość ta została przejęta z mocy prawa na własność Gminy L. z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie decyzji Wojewody M. z dnia [...] lipca 2006 r. Sąd podkreślił, że w myśl art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnienia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 ww. ustawy). Wydając decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustalono w rozpoznawanej sprawie w oparciu o operat szacunkowy z dnia 20 października 2009 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z przepisem § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Przy metodzie porównania parami, jaka została zastosowana w przedmiotowym operacie, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Stosując taką metodę określania wartości nieruchomości należy wziąć pod uwagę kilka nieruchomości podobnych i tym samym kilka transakcji kupna - sprzedaży podobnych nieruchomości. Rzeczoznawca wskazał, że na rynku lokalnym obejmującym L. nie było transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W związku z tym do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości zastosował § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości gruntowej położonej w L.zajętej pod ulice [...] przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę 6 transakcji dokonanych w latach 2007 i 2008. Na podstawie tych transakcji ustalono następnie cenę maksymalną i cenę minimalną, a w efekcie końcowym ustalono cenę 1 m2 na poziomie 365,62 zł. W ocenie Sądu, przyjęta za podstawę wyceny metoda nie budzi wątpliwości w świetle obowiązujących przepisów. Jak wskazano przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną mogą być brane pod uwagę jedynie ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Skoro na terenie Gminy L. w okresie badanym nie dokonywano transakcji sprzedaży nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, to uznać należy, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy, określając wartość rynkową nieruchomości, właściwie zastosował § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wybrania przez rzeczoznawcę majątkowego spośród 6 nieruchomości podobnych tylko 1 nieruchomość, która jest położona w tym samym obrębie, co przedmiotowa nieruchomość, Sąd I instancji podkreślił, że z wybranych 6 nieruchomości do wyceny przyjęte zostały 4 nieruchomości o podobnej lokalizacji, sąsiedztwie i dostępie do drogi, z tych czterech nieruchomości trzy mają najniższą cenę. A zatem zarzut nieobiektywnego doboru nieruchomości podobnych nie jest zasadny. Zdaniem Sądu, operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania został prawidłowo sporządzony, zgodnie z w/w rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., to jednak, w ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Podniesiono też, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki, nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności, stąd ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. W ocenie Sądu organy administracyjne rozpoznając niniejszą sprawę uwzględniły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1221/08. Postępowanie zostało bowiem zawieszone w celu rozpoznania zagadnienia wstępnego, a ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o aktualny operat szacunkowy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska L. zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 20 października 2009 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a w przypadku braku takich transakcji na rynku lokalnym, powinien sięgnąć do rynku regionalnego; 2. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 20 października 2009 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu, podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 , art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] maja 2010 r. nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że Sąd I instancji w swoim wyroku stwierdzając, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię odpowiednio 250 m2, podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Ponadto podkreślono, że obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogą publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Wiadomym jest bowiem, iż grunt stanowiący drogę publiczną nie może być w inny sposób wykorzystany. Zdaniem Gminy Miejskiej L. rzeczoznawca w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co niezgodne jest z przepisami rozporządzenia. Ponadto, zdaniem Gminy, nie został uwzględniony zastój na rynku nieruchomości po 2008 r. i związany z tym spadek cen. Dodatkowo wskazano, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 tej ustawy – w sprawie niniejszej nie wystąpiły. Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Gmina Miejska L. zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy zarzut nie okazał się usprawiedliwiony. Zdaniem skarżącej Gminy, ocena decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2010 r. z uchybieniem wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem brak było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązuje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś w art. 80 k.p.a. zawarta jest reguła, zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, przepisy te nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podobnie nie można stwierdzić, by organ odwoławczy w bliżej nieuzasadniony w skardze kasacyjnej sposób naruszył art. 107 k.p.a. Zarzut uchybienia powyższym przepisom uzasadniony został niewłaściwą – zdaniem skarżącej – oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za grunt położony w L., działka ewid. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 250 m2. Przypomnieć trzeba, odwołując się do materiałów znajdujących się w aktach sprawy, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym dokonał wyceny wskazanej wyżej nieruchomości w dniu 20 października 2009 r. Strony zapoznały się z jego treścią, odbyła się rozprawa administracyjna. Podtrzymując w dalszym postępowaniu, w tym w odwołaniu, twierdzenia co do zawyżonej wyceny nieruchomości Gmina nie podjęła inicjatywy w podważeniu operatu, chociażby poprzez wystąpienie o jego ocenę w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10). Podkreślić należy, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym, a więc nie wymagał uzupełnień i wyjaśnień. W takiej sytuacji nie można czynić organowi zarzutu, że nie podjął dalszych działań w celu określenia wartości nieruchomości i poprzestał na wycenie zawartej w tym operacie. Za nieuzasadnione należało również uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Natomiast art. 129 ust. 3 tej ustawy odnosi się do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest więc sformułowanie zarzutu o niezastosowaniu powyższych przepisów, zwłaszcza, że co jest niesporne, operat szacunkowy został sporządzony w formie pisemnej. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na rynku lokalnym brak było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Gmina w żaden sposób tego stwierdzenia nie podważyła. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia wskazanego przepisu. W myśl bowiem § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku braku cen transakcyjnych, o których mowa w ust. 1, odnoszących się do takich gruntów, wartość gruntów, stosownie do ust. 5 określa się zgodnie z ust. 2 pkt 2 § 36, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Należy przy tym stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd, prezentowany w skardze kasacyjnej, że w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały zamieszczone w rozdziale dotyczących określenia wartości nieruchomości dla różnych celów, przy czym oba te przepisy miały odmienny zakres podmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosił się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczył nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 rozporządzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36, a to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w omawianym względzie uznać więc należało za prawidłowe. Ponadto, zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia w sytuacjach, o których mowa w tym przepisie, stosuje się podany tam sposób określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne, bez względu na powierzchnię działki zajętej pod drogę publiczną. Również § 36 ust. 5 dotyczący określenia wartości nieruchomości lub ich części dla określenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające... nie zawiera żadnych ograniczeń w tym względzie. Odmienne twierdzenia co do tej kwestii zawarte w skardze kasacyjnej nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stwierdzić należy, że rzeczoznawca sporządzając operat zastosował powyższy przepis, a także § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Również więc w tym względzie stanowisko organów, a następnie Sądu I instancji jest prawidłowe. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.