I OSK 1156/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Małgorzata Stahl (spr.) NSA Elżbieta Stebnicka Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 50/06 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. (IV SA/GL 50/06), po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zaskarżonym zarządzeniem Wójt Gminy, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powierzył z dniem 31 stycznia 2005 r. obowiązki Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] A. S., a w § 2 zarządzenia nakazał zawarcie z A. S. umowy o pracę. W skardze na to zarządzenie Wojewoda Śląski zarzucił naruszenie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zdaniem Wojewody Wójt powierzył obowiązki Kierownika GOPS osobie nie spełniającej warunków określonych w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż A. S. posiadała tylko 1,5 roczny staż pracy i była słuchaczką studiów podyplomowych w zakresie organizacji pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę wójt wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanego zarządzenia z uwagi na brak podstaw do jego wydania, gdyż jego zdaniem wyłączną podstawą zatrudniania kierowników gminnych jednostek samorządowych jest umowa o pracę, a nie zarządzenie organu gminy. Zdaniem Wójta, kontrola takiej umowy należy do sądów powszechnych, a organ nadzoru nie ma uprawnień do oceny kwalifikacji osoby zatrudnianej w drodze umowy o pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2005 r. IV SA/GL 525/05 odrzucił skargę Wojewody uznając, że problematyka umów o pracę należy do kognicji sądów powszechnych, a sprawy dotyczące takich umów nie noszą cech spraw administracyjnych. Wojewoda Śląski zaskarżył powyższe postanowienie skargą kasacyjną, zarzucając postanowieniu naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i podniósł że, jego zdaniem, sprawa ma charakter administracyjny. Do kompetencji wójta należy zatrudnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych a podstawą nawiązania i rozwiązania stosunków pracy jest zarządzenie wójta gminy. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 grudnia 2005 r. OSK 1221/05 uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że w świetle art. 93 u.s.g. zakres przedmiotowy zarządzeń, których zaskarżanie do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne, nie jest zawężony do spraw z zakresu administracji publicznej. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy [...]. Wyjaśnił, że literalna wykładnia art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. jest niedopuszczalna i trzeba sięgnąć także do innych metod wykładni. Wójt przejął funkcje zarządu gminy, którego uchwały w przedmiocie zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych objęte były w poprzednim stanie prawnym nadzorem Wojewody. Zmiana kolegialnego organu (zarządu) na organ jednoosobowy (wójta, burmistrza, prezydenta) i zmiana formy aktu (uchwały na zarządzenie), którym powołuje i odwołuje się kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, nie ma wpływu na zakres nadzoru. Tym samym sprawa zatrudniania tych kierowników jest zdarzeniem wywołującym skutki nie tylko w sferze prawa pracy i należy również do spraw z zakresu administracji publicznej, poddanych nadzorowi wojewody. Gdyby wójt ograniczył się wyłącznie do złożenia oświadczenia woli w postaci zawarcia umowy o pracę, to nadzór ten byłby niemożliwy. Z tych względów należało uznać, że powierzenie stanowiska kierownika GOPS przez Wójta Gminy [...] w formie zarządzenia było prawidłowe a zarządzenie to naruszało przepis art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ponieważ A. S. nie spełniała ustawowych wymagań, co musiało skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Wójt Gminy [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną i wniósł o jego uchylenie oraz odrzucenie skargi. Jako podstawę skargi Pełnomocnik Wójta wskazał naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., polegającą na przyjęciu, że zwalnianie i zatrudnianie kierowników gminnych jednostek administracyjnych odbywa się w formie zarządzenia, które jako akt administracyjny podlega nadzorowi wojewody. Pełnomocnik podniósł, że sam Sąd podzielił wcześniej prezentowane przez Wójta stanowisko odrzucając skargę Wojewody. Zdaniem pełnomocnika, źródłem stosunku pracy Kierownika GOPS może być wyłącznie umowa o pracę, a nie zarządzenie. W jego ocenie brak podstaw do innej wykładni niż literalna i do rozszerzania zakresu wydawanych przez wójta zarządzeń. Statut Gminy w kwestii zatrudniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych nic nie mówi, a tym samym zatrudnianie takich osób następuje wyłącznie na podstawie umowy o pracę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wnosił o jej oddalenie, powołując się m.in. na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 2002 r. (I PKN 832/00, OSNP 2004/3/45), w którym stwierdzono, że "analiza przepisów prowadzi do wniosku, że powoływanie i odwoływanie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, o których mówi art. 41 ust.2 ustawy o samorządzie województwa, to czynności w zakresie zadań samorządu, polegające na kierowaniu, koordynowaniu i kontrolowaniu ich działalności, a nie czynności z zakresu prawa pracy". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni przepisów art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegającej na przyjęciu, że zwalnianie i zatrudnianie kierowników gminnych jednostek administracyjnych odbywa się w formie prawnej zarządzenia. Jest to zarzut niezasadny. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii można uznać za utrwalone ( m.in. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r.,OSK 439/04,OSS 2005/3/69 OSK 1221/05,wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 r. SA/Rz 1969/01,niepubl.) Przejęcie przez organ monokratyczny – wójta kompetencji do powoływania i odwoływania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych dawniej należących do kolegialnego zarządu nie zmieniło charakteru tej kompetencji i zakresu uprawnień nadzorczych wojewody. Właściwa dla organu kolegialnego forma uchwały uległa przekształceniu w formę zarządzenia organu wykonawczego. Zakresem nadzoru wojewody jest objęta cała działalność organów jednostek samorządu terytorialnego w formach administracyjnoprawnych, w tym także zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Przed zmianami ustrojowymi w samorządzie gminnym nie budził wątpliwości interpretacyjnych fakt poddania uchwał zarządu gminy nadzorowi wojewody. W poprzednim stanie prawnym przepis art. 30 u.s.g. również nie wskazywał formy, w jakiej zarząd gminy zatrudnia i zwalnia kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, nie budziło jednak żadnych wątpliwości to, że zatrudnianie i zwalnianie tych osób następuje w formie uchwały właściwej dla działania organu kolegialnego i że ta uchwała podlega nadzorowi wojewody. Inna interpretacja niż ta, którą przyjął Sąd I instancji, zmierzałaby do nieuprawnionego zawężenia zakresu przedmiotowego kompetencji nadzorczych wojewody i zakresu właściwości sądów administracyjnych. Przede wszystkim jednak należy zważyć, że taki pogląd przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 grudnia 2005 r. (OSK 1221/05) uchylił wcześniejsze postanowienie Sądu I instancji z dnia 22 sierpnia 2005 r. (IV SA/GL 525/05), którym odrzucono skargę Wojewody i przesądził kwestię dopuszczalności zaskarżania przez wojewodę zarządzeń wójta nie tylko w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, choć jej zarzut wskazuje na naruszenie poprzez błędną wykładnię art. 30 ust.2 u.s.g., a nie art. 93 u.s.g. (którego naruszenie zarzucił Wojewoda Śląski w skardze kasacyjnej na wcześniejsze postanowienie Sądu I instancji), w istocie dotyczy kwestii prawnych, których rozstrzygnięcie przesądził już NSA uchylając to postanowienie. W tej sytuacji, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.