I OSK 1171/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 140/11 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwolnienia lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od E. W. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 140/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...]sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwolnienia lokalu mieszkalnego stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. zobowiązującą G. W. i E. W. do zwolnienia lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM stanie się ostateczna. W uzasadnieniu stwierdzono, że G. W. zostało przyznane prawo zamieszkiwania w innym lokalu mieszkalnym położonym przy ul. [...] w G. – miejscowości pełnienia służby wojskowej. Fakt ten spowodował powstanie obowiązku przekazania do dyspozycji WAM lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...]. Obowiązek ten nie został dopełniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. W. zarzuciła zaskarżonej decyzji niezastosowanie w stosunku do skarżącej przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz naruszenie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przez błędną jego wykładnię i uznanie, że osoby zamieszkujące wspólnie z żołnierzem mają obowiązek przekazać lokal, mimo że nie uzyskały one razem z żołnierzem prawa do zamieszkiwania w innym lokalu. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wobec dopatrzenia się uchybień, skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazując, że stosownie do powołanego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja ma miejsce. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy (karta nr 47) pismem z dnia 9 listopada 2009 r., E. W. udzieliła adwokatowi A. K.-P. pełnomocnictwa. Z kolei pismem z dnia 18 listopada 2009 r. adwokat A. K.-P. wystosował, w imieniu E. W., pismo do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. Organ pierwszej instancji prowadził korespondencję z pełnomocnikiem, nie miał więc wątpliwości co do istnienia i zakresu jego umocowania. Decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nie została jednak doręczona pełnomocnikowi skarżącej, a samej skarżącej. Rozpatrując odwołanie skarżącej od tej decyzji organ drugiej instancji zauważył fakt, że nie została ona doręczona pełnomocnikowi, jednak nie wyciągnął z tego odpowiednich wniosków. Sąd podał, że zgodnie z art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego strona może działać przez pełnomocnika. Decyzja wchodzi w życie z chwilą jej doręczenia – art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego. Fakt niedoręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi skarżącej oznacza, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, nie doszło do jej skutecznego wydania wobec faktu niedoręczenia jej pełnomocnikowi. Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Rozpatrując odwołanie organ administracji publicznej powinien zbadać, czy wydana decyzja została skutecznie doręczona i wobec tego czy zaistniała w obrocie prawnym. W przeciwnym wypadku organ prowadzi postępowanie odwoławcze wobec aktu, który nie stanowi decyzji, a odwołanie służy tylko od aktu, który jest decyzją administracyjną. Taka decyzja organu drugiej instancji rażąco narusza prawo – art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2011 r. wniósł Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. pełnomocnik organu wniósł ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w związku z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżone decyzje organów Agencji obu instancji dotknięte są wadą nieważności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie podzielił poglądu Sądu w kwestii nieskutecznego doręczenia decyzji organu I instancji, tym samym niewejścia decyzji do obiegu prawnego z powodu doręczenia jej stronie, a nie pełnomocnikowi. Organ wskazał, że jakkolwiek jest to uchybienie przepisom proceduralnym (art. 40 § 2 k.p.a.), to strona, przekazując decyzję pełnomocnikowi, sama je konwalidowała, a zatem organ odwoławczy uznał wniesione w terminie przez pełnomocnika odwołanie za czynność prawnie skuteczną. W ocenie organu działania organów I i II instancji, w tym konkretnym przypadku, nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa, ponieważ stroną nie poniosła żadnych negatywnych skutków tych działań i skorzystała z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji, a następnie prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż zaskarżone decyzje organów Agencji obu instancji dotknięte są wadą nieważności zasługiwał na uwzględnienie. Jak podał Sąd I instancji w aktach sprawy (k. 47) znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez E. W. w dniu 9 listopada 2009 r. adwokatowi A. K.-P. Jednakże, co uszło uwadze tego Sądu, w dokumencie tym nie został określony zakres umocowania do działania tego adwokata w imieniu skarżącej. Wprawdzie istotnie organ prowadził korespondencję z tym pełnomocnikiem strony, bez uprzedniego wyjaśnienia zakresu jego umocowania, jednakże adwokat Artur K.-P. stosowne pełnomocnictwo z dnia 5 lipca 2010 r. upoważniające go do wniesienia w imieniu mocodawczyni odwołania od decyzji z dnia 21 czerwca 2010 r. złożył wraz ze sporządzonym przez siebie odwołaniem. Odwołanie to wniesione zostało w terminie wskazanym w art. 129 § 2 k.p.a., liczonym od doręczenia decyzji stronie. Niezależnie więc od tego, że z akt sprawy nie wynika, iż od dnia 9 listopada 2005 r. adwokat A. K.-P. był umocowany do reprezentowania w sprawie skarżącej E. W., to nawet gdyby tak było w istocie, to fakt, że decyzja pierwszoinstancyjna nie została doręczona pełnomocnikowi, a samej skarżącej nie mógł być uznany za przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej. Wskazane uchybienie art. 40 § 2 k.p.a., gdyby miało w sprawie miejsce, nie mogłoby zostać uznane w okolicznościach tej sprawy za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozważanej sytuacji nie wystąpiły dla strony żadne ujemne następstwa, odwołanie – sporządzone przez adwokata – wniesione zostało w terminie, stąd prawidłowo organ II instancji rozpatrując sprawę pominął kwestie związane z doręczeniem zaskarżonej decyzji. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, uchybienie art. 40 § 2 k.p.a. i doręczenie decyzji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji, gdy ta strona, przy udziale pełnomocnika i w terminie wniosła odwołanie, aczkolwiek jest naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., ale nie stanowi ono uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Tym bardziej więc nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie stanowisko, wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 136/06 (Lex nr 319187), z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt GSK 3/08, z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 440/08 (niepubl.) skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Podkreślić przy tym trzeba, że odmienny pogląd prowadzi w tego rodzaju sytuacjach do niekorzystnych skutków dla strony, która nie poniosła żadnych negatywnych następstw uchybienia art. 40 § 2 k.p.a. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w przypadku niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego i nie doszło do jej skutecznego wydania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw, by utożsamiać wydanie decyzji z jej doręczeniem, którego skutkiem jest związanie organu decyzją w myśl art. 110 k.p.a. Natomiast art. 107 § 1 k.p.a. wskazuje elementy składowe decyzji, która zostaje wydana z datą jej podpisania. Doręczenie decyzji nie jest objęte procesem jej wydania. Decyzja, która została doręczona stronie i od której wniesiono skutecznie odwołanie w żadnym razie nie może być uznana za nieistniejącą w obrocie prawnym – jak to uznał Sąd I instancji. Uznając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji naruszył przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd winien ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów, których rozważenie pominięto w zaskarżonym wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.