II GSK 440/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1647/07 w sprawie ze skargi "A." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od A. S.A. w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., rozpoznając sprawę na skutek skargi A. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, stwierdził nieważność decyzji, orzekł, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. W. rej. ul. P., w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Decyzja została doręczona na adres skarżącej, mimo, iż ta w postępowaniu administracyjnym była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Rozpoznając skargę Sąd I instancji uznał, że decyzja organu odwoławczego narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, bowiem rozpoznanie odwołania od decyzji, która nie została prawidłowo doręczona i tym samym nie weszła do obrotu prawnego, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że bezsporne w sprawie jest to, że strona była reprezentowana przez radcę prawnego, który złożył pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym. Decyzja organu I instancji nie została jednakże doręczona pełnomocnikowi skarżącej, a stronie na jej adres. Sąd podkreślił, że art. 109 § 1 k.p.a. stanowi, iż decyzję doręcza się stronie, jednak z art. 40 § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pismo zawierające decyzję doręcza się pełnomocnikowi. Powołując się na zasadę oficjalności doręczeń Sąd przyznał, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie zakazuje doręczeń pism stronie, która ustanawia pełnomocnika, ale doręczenie w takim przypadku pisma stronie wywołuje tylko taki skutek, że zostaje ona poinformowana o treści pisma. Natomiast skutki procesowe związane z doręczeniem decyzji powstają dopiero w chwilą doręczenia jej w sposób prawidłowy, to jest w tym przypadku pełnomocnikowi strony. Skoro doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem w wskazanego trybu, to oznacza, iż nie nastąpiły skutki prawne związane z jej doręczeniem. Nie tylko termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu, ale decyzja w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Wniesienie przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji nastąpiło przed doręczeniem tej decyzji, a zatem należało uznać, że odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Z tych powodów Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznanie, że w stosunku do tej decyzji zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia art. 129 § 2 w związku z art. 40 § 2 k.p.a., a to za sprawą przyjęcia, że decyzja organu I instancji doręczona bezpośrednio Spółce, a nie jej pełnomocnikowi, nie weszła do obrotu i nie mogła być skutecznie zaskarżona przez tegoż pełnomocnika poprzez wniesienie odwołania; 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w postępowaniu odwoławczym zachodziła podstawa do stwierdzenia przez organ II instancji na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zarzutów strona skarżąca uznała za bezsporne, że organ I instancji doręczył decyzję "bezpośrednio" spółce, mimo, iż ta wcześniej ustanowiła pełnomocnika. Jednakże niekwestionowana jest także okoliczność, iż skarżąca przekazała pełnomocnikowi doręczoną jej decyzję i pełnomocnik wniósł od niej odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu. Skarżąca nie poniosła, zatem negatywnych konsekwencji braku doręczenia decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, gdyż własnym działaniem konwalidowała uchybienie organu I instancji. Zdaniem SKO, wadliwe jest przekonanie Sądu I instancji, że w takiej sytuacji decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego z tego powodu, że nie została doręczona pełnomocnikowi spółki. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawowanej w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten obliguje sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenianym wyroku Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Rażącego naruszenia prawa Sąd I instancji dopatrzył się w niekwestionowanym naruszeniu przez organ I instancji art. 40 § 2 k.p.a. Z tego uchybienia wywiódł, że decyzja administracyjna nie weszła do obrotu prawnego, a zatem odwołanie było niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną nie podziela poglądu Sądu I instancji zarówno, co do wagi naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., jak i konsekwencji, które niosło za sobą to naruszenie. Weryfikacja stanowiska Sądu I instancji, obejmuje, co należy wyraźnie podkreślić, stan faktyczny, w którym doręczona z pominięciem art. 40 § 2 k.p.a. decyzja organu I instancji, została przekazana przez stronę jej pełnomocnikowi, który w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, wniósł od niej odwołanie. Te elementy stanu faktycznego mają newralgiczne znaczenie dla gradacji naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. i ustalenia konsekwencji uchybienia temu przepisowi. Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w k.p.a. w rozdziale 8 "Doręczenia" (art. 39−49 k.p.a.). Normy te, z uwagi na ich ogólny cel, stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Już tylko z tego powodu nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, niepubl.). W świetle bezspornych elementów stanu faktycznego nie może budzić wątpliwości to, że skarżąca nie poniosła negatywnych skutków prawnych, które mogłyby wynikać z nieprawidłowego doręczenia decyzji. Co do zasady, rację ma Sąd I instancji, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków, jednakże ta słuszna teza nie może wprost prowadzić do wniosku, że każde jego naruszenie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Zważyć przy tym trzeba, że posłużenie się przez ustawodawcę w przywołanym przepisie nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile, bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące. Sąd I instancji dokonując wykładni art. 40 § 2 k.p.a. odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Należy jednak zauważyć, że prezentowana w powołanych orzeczeniach wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, iż doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, miała na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że albo odwołanie do organu administracji publicznej, albo skarga do sądu administracyjnego były uznane za spóźnione, Sądy stawały w obronie zagwarantowania przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. Orzeczenia te zapadły, więc w zupełnie innej sytuacji faktycznej. Natomiast sytuacja taka, jaka zaistniała w niniejszej sprawie była uprzednio rozstrzygana w wyrokach NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 136/06 (publ. Lex nr 319187) i z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. II GSK 3/08 (niepubl.). W obydwu tych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd Sądu I instancji, iż odwołanie wniesione przez stronę przy udziale pełnomocnika, któremu nie doręczono decyzji, było złożone w terminie. W pierwszym z przywołanych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że sam fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jest mającym wpływ na wynik sprawy. Zatem orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane na tle stanu faktycznego tożsamego z tym, jaki ustalono w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej nie tylko nie traktuje naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w kategorii kwalifikowanej wady decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ale nie uznaje go nawet jako uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 370/05, w takich samych realiach sprawy wywiódł, że błędne jest stanowisko organu, iż doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika powoduje, że decyzja ta nie wchodzi do obrotu prawnego. Doręczenie decyzji stanowi czynność materialno-techniczną, która nie decyduje o wejściu decyzji do obrotu prawnego (publ. Lex 201341). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd wyrażony w przywołanych wyrokach. Dostrzega przy tym, że w orzecznictwie prezentowane jest także takie stanowisko, jakie przyjął Sąd I instancji w tej sprawie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 września 2006 r., sygn. V SA / Wa 725/06 (publ. Lex 265549) Sąd wywodził, że jeżeli decyzja została wysłana jedynie do strony, natomiast nie została w ogóle doręczona pełnomocnikowi zainteresowanego, to tym samym należy stwierdzić, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 40 § 2 w zw. z art. 109 § 1 oraz art. 32 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że po pierwsze to rozstrzygnięcie zapadło w innym stanie faktycznym. Po wtóre przyjmując, że uchybienie wskazanym przepisom stanowiło w istocie pominięcie strony, a zatem przesłankę wznowieniową, Sąd mimo tej prawidłowej konstatacji przyjął, że jest to kwalifikowana wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z naprowadzonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie i w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.