I OSK 1211/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sz. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 57/16 o odrzuceniu skargi Sz.K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia [...] października 2015 r., Nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży gruntu niezabudowanego w drodze bezprzetargowej. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Postanowieniem z dnia 4 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Sz. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia [...] października 2015 r., Nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży gruntu niezabudowanego w drodze bezprzetargowej. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Prezydent Miasta Jeleniej Góry, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) – dalej w skrócie "u.s.g." i uchwały nr 304/XLI/2008 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie określenia warunków zbywania nieruchomości stanowiących własność Miasta Jelenia Góra w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Dolno. Nr 17, poz. 480 z dnia 6 lutego 2009 r.), zarządził przeznaczyć do sprzedaży grunt niezabudowany stanowiący działkę nr [...] o powierzchni 575 m², obręb [...], położoną przy al. W. w Jeleniej Górze na rzecz współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 299 m², obręb [...], położonej w Jeleniej Górze przy al. W. nr [...], na poprawę stanu zagospodarowania – w drodze bezprzetargowej. W dniu 23 grudnia 2015 r. Sz. K. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i po wcześniejszym wezwaniu Prezydenta Jeleniej Góry do usunięcia naruszenia prawa, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisane wyżej zarządzenie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił Prezydentowi naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – dalej: "u.g.n.", poprzez jego niezastosowanie i zarządzenie sprzedaży nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...] /4, w trybie bezprzetargowym, podczas gdy nie zachodzą przesłanki zbycia wskazanej nieruchomości w tym trybie, a wskazany przepis nakazuje w przypadku sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego zastosowanie trybu przetargu; 2) art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie również w sytuacji, w której nabycie nieruchomości zmierza do poprawienia warunków zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości przyległej, podczas gdy bezprzetargowy tryb sprzedaży nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy wyłącznie jedna osoba może być zainteresowana jej kupnem, a w sytuacji gdy sprzedawana nieruchomość ma związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, bezprzetargowy tryb sprzedaży jest niedopuszczalny; 3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uprzywilejowanie jednego z podmiotów ubiegającego się o nabycie nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonego zarządzenia, podczas gdy jeszcze dwa inne podmioty wyraziły zainteresowanie nabyciem tej nieruchomości w celu poprawy zagospodarowania nieruchomości przyległej, będącej ich własnością, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie możliwości stworzenia równych szans na nabycie nieruchomości pozostałym zainteresowanym, w tym skarżącemu i naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Odpowiadając na skargę Prezydent Jeleniej Góry wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że zaskarżony akt nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, a jedynie takie formy działania podlegają skargom. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., bowiem skarżący nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g. w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta Miasta Jeleniej Góry nr [...] z dnia [...] października 2015 r. o przeznaczeniu do sprzedaży grunt niezabudowanego stanowiącego działkę nr 28/4 na rzecz współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] celem poprawy jej stanu zagospodarowania – w drodze bezprzetargowej. Sąd przytoczył poglądy doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczące interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżonym zarządzeniem przysługującego mu indywidualnie interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący nie posiada bowiem interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia o przeznaczeniu do sprzedaży gruntu niezabudowanego, stanowiącego działkę nr [...] na rzecz współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], w celem poprawy stanu jej zagospodarowania – w drodze bezprzetargowej. Posiada jedynie interes faktyczny. Wprawdzie skarżący podniósł, że już od grudnia 2014 r. był zainteresowany kupnem działki nr 28/4 i przystąpieniem do przetargu na nabycie tej nieruchomości, ale w ocenie Sądu, takie zainteresowanie nieruchomością nie stanowi o interesie prawnym, nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia chronionego prawem materialnym. Potencjalność nabycia nieruchomości nie stanowi bowiem uprawnienia chronionego prawem materialnym. Również argument skarżącego, który poddaje w wątpliwość dopuszczalność zastosowania w tym przypadku trybu bezprzetargowego, ponieważ sporna nieruchomość może być zagospodarowana także na poprawę warunków zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, w ocenie Sądu nie stanowi o jakimkolwiek jego uprawnieniu chronionym prawem materialnym. Sąd przytoczył za wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 2110/10, że sam fakt ubiegania się o nabycie jednej z nieruchomości objętej zarządzeniem (wydanemu na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.) nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać zarządzenie. Zamiarowi polepszenia warunków gospodarowania nieruchomością przy pomocy nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie przez skarżącego nieruchomości Gminy. Dlatego też zamiar ten należało ocenić, jako interes faktyczny skarżącego, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zarządzenia Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia [...] października 2015 r., Nr [...] przez sąd administracyjny w trybie art. 101 ust. 1 u.g.n. Ponadto, o posiadaniu takiego interesu nie świadczy przedłożona przy piśmie z dnia 17 lutego 2016 r. umowa sprzedaży lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy Al. W. Stroną powyższej umowy nie jest skarżący Sz. K. ale spółka K. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Jeleniej Górze. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Sz. K., reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił naruszenie prawa materialnego: a) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w sprawie przeznaczenia do sprzedaży gruntu niezabudowanego położonego w Jeleniej Górze przy Al. W., na poprawę stanu zagospodarowania posiadanej nieruchomości - w drodze bezprzetargowej, podczas gdy w wyniku podjęcia tego zarządzenia doszło do naruszenia interesu prawnego i uprawnienia skarżącego, poprzez pozbawienie go możliwości uczestnictwa w przetargu, w wyniku którego mógłby stać się właścicielem działki mogącej wpłynąć w istotny sposób na poprawę warunków zagospodarowania jego nieruchomości oraz naruszenia prawa skarżącego do traktowania go na jednakowych zasadach z innymi obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej; b) art. 37 ust.1 i 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, podczas gdy interes prawny skarżącego opiera się na art. 37 ust.1 i 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i własności nieruchomości sąsiedniej. Wskazując na powyższe zarzuty Sz. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta usprawiedliwionych podstawach. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, czy Sz. K. posiadał interes prawny, pozwalajmy mu wywieść na podstawia art. 101 u.s.g. skargę do sądu administracyjnego na zarządzenie Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia [...] października 2015 r., Nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży gruntu niezabudowanego nr [...], położonego w Jeleniej Górze przy Al. W., na poprawę stanu zagospodarowania posiadanej nieruchomości - w drodze bezprzetargowej. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, która można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2011 r., I OSK 677/11; wyrok NSA z dnia 4 marca 2009 r., I OSK 1157/08). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 861/15 i I OSK 885/15, że interes prawny to interes faktyczny zabezpieczony normami obowiązującego prawa. Stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n."), nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Skoro zatem cytowany przepis ustanawia możliwość zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości, jeśli może to poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości – tym samym osoba wnioskująca o zbycie takiej nieruchomości, spełniająca przesłanki określone w ww. przepisie, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że interes prawny nie oznacza prawa podmiotowego, a zatem z ww. norm nie sposób wywieść roszczenia skarżącego o zbycie mu przedmiotowej nieruchomości. Niemniej, ma on interes prawny na podstawie przepisów art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i art. 32 Konstytucji, który może chronić wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jego interesem jest bowiem to, aby złożony przez niego w odpowiednim czasie wniosek został wzięty pod uwagę przez procedujące organy na równych zasadach jak wnioski pochodzące od innych podmiotów oraz aby działanie organów w tej kwestii odpowiadało przepisom prawa. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby osobom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem działki od gminy w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu lub wydzierżawianiu przez podmiot publiczny działki objętej ich zainteresowaniem. Przyjęta zatem optyka wzmacnia i chroni praworządność działania administracji (art. 7 Konstytucji RP). Z powyższych względów Sąd podzielił tezę wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2229/11 – jakkolwiek zapadłego w odmiennym stanie faktycznym – że właściciele działek położonych przy nieruchomości, która zgodnie z uchwałą gminy ma zostać wydzierżawiona w trybie bezprzetargowym, mogą taką uchwałę zaskarżyć. Przedstawione zapatrywanie sprzyja realizacji prawa do ochrony sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i odpowiada zasadzie wykładni prawa in dubio pro actione. Zatem właściciel nieruchomości który składa wniosek o zbycie lub wydzierżawienie na jego rzecz nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, uzasadniając go rzeczywistą wolą rozwoju przedsiębiorstwa w drodze poprawienia warunków zagospodarowania swojej nieruchomości przyległej – o ile wniosek ten złoży przed podjęciem uzewnętrznionych działań przez podmiot publiczny w celu wydzierżawienia lub sprzedaży tej nieruchomości – posiada interes prawny oparty na uprawnieniach właścicielskich (art. 140 K.c.) a pozostający w związku z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. oraz art. 32 Konstytucji i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, aby postępowanie związane ze zbyciem lub wydzierżawieniem objętej jego zainteresowaniem nieruchomości sąsiedniej zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, z poszanowaniem prawa wnioskodawcy do wzięcia pod uwagę jego wniosku (interesu) na zasadach analogicznych do innych wnioskodawców. W niniejszej sprawie Sz. K., jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, wielokrotnie zwracał się do Prezydenta Miasta Jeleniej Góry o sprzedanie mu nieruchomości, będącej przedmiotem wskazanego zarządzenia Prezydenta Miasta, co wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych pism z dnia 18 grudnia 2014 r., 2 marca 2015 r., 1 kwietnia 2015 r., 27 lipca 2015 r. oraz 8 września 2015 r. Złożenie tych pism w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stworzyło sytuację procesową, w której doszło do aktualizacji rzeczywistego, własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego skarżącego, który winien zostać wzięty pod uwagę przez organ. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie ocenić merytorycznie zgodność zaskarżonego zarządzenia z obowiązującymi przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a.