I OSK 1224/19

Dnia 30 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1412/18 w sprawie ze skargi J.K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Warszawie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia od J.K. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1412/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby, uchylił zaskarżone orzeczenie. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Mazowiecka Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Warszawie (dalej w skrócie "MRKL") dokonała badania lekarskiego J.K. na podstawie skierowania z dnia 7 września 2017 r. wystawionego przez Biuro Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej, celem m.in. ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej w/w funkcjonariusza do służby. Następnie MRKL w orzeczeniu z dnia [...] października 2017 r. nr [...], część A pkt 11 rozpoznała u orzekanego: [...] MRKL uznała orzekanego za zdolnego do służby w Straży Granicznej z ograniczeniem. Zdolny do służby na zajmowanym stanowisku. Kategoria – B (część A pkt 12). Od powyższego orzeczenia Komendant Główny Straży Granicznej jako podmiot, który skierował J.K. do MRKL w celu wydania tego orzeczenia, w oparciu o art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 481, dalej w skrócie "ustawa o komisjach lekarskich") wniósł odwołanie do Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Warszawie (dalej w skrócie "CKL"), która orzeczeniem z dnia [...] maja 2018 r. wydała orzeczenie nr [...], którym uchyliła w całości zaskarżone orzeczenie MRKL z dnia [...] października 2017 r. i wydała orzeczenie własne. CKL w części A pkt 11 rozpoznała u orzekanego: [...] CKL uznała orzekanego za zdolnego do służby w Straży Granicznej z ograniczeniem. Trwale niezdolny do służby na zajmowanym stanowisku. Przeciwskazania – służba z dostępem do broni palnej. Zakaz przewożenia ludzi, prowadzenie pojazdów uprzywilejowanych. Służba nadmiernie obciążająca narząd ruchu, w tym urazy mechaniczne, służba w warunkach zapylenia, unikanie nadmiernych wysiłków fizycznych ([...]). Kategoria zdolności do służby – kat. B (część A pkt 12). Termin kolejnego badania za dwa lata. Orzeczenie CKL z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] stało się w powyższym zakresie przedmiotem skargi J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 1412/18. Skargę na powyższe orzeczenie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] złożył również Komendant Główny Straży Granicznej. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 1286/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1412/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K., uchylił zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu wyroku, powołując się na stosowne przepisy ustawy o komisjach lekarskich, podał, że kontrola przez sąd administracyjny orzeczenia komisji lekarskiej ma charakter ograniczony i w istocie sprowadza się do jego badania pod względem formalnym. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami, a ponadto, czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Sąd nie jest zatem uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych u skarżącego badań, a tym samym weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z tego punktu widzenia, natomiast kontroluje, czy rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte na podstawie kompletnego materiału dowodowego obejmującego niezbędne badania lekarskie oraz, czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby jest z tym materiałem spójna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, CKL wydając w dniu [...] maja 2018 r. zaskarżone orzeczenie naruszyła art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o komisjach lekarskich, poprzez zawarcie w nim rozstrzygnięcia wykraczającego poza zakres tego przepisu. Przepis ten zezwala komisji lekarskiej na określenie, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego. Natomiast CKL w zaskarżonym orzeczeniu "zawarła zakaz przewożenia ludzi, prowadzenia pojazdów uprzywilejowanych". Ponadto określiła, że przeciwskazana jest służba skarżącego z dostępem do broni, co jest co najmniej dziwne, gdyż Straż Graniczna jest formacją uzbrojoną. Zakaz reformationis in peius, wynikający z art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego w ustawie o komisjach lekarskich został unormowany w odmienny sposób. W świetle art. 47 ust. 2 tej ustawy, CKL nie może wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, chyba że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Niewątpliwie ta odrębna regulacja, zdecydowanie poszerzająca zakaz reformationis in peius, ma związek z materią jakiej dotyczą orzeczenia komisji lekarskich. W rozpoznawanej sprawie zasada ta została naruszona, gdyż orzeczenie MRKL nie było sprzeczne z prawem, jak również nie zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych – zostało wydane na podstawie zgromadzonej przez MRKL dokumentacji orzeczniczej i prawidłowej interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie. CKL, rozpatrując ponownie sprawę, zobowiązana jest uwzględnić powyższe rozważania i wydać orzeczenie odpowiadające prawu. Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1286/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Komendanta Głównego Straży Granicznej, umorzył postępowanie przed tym Sądem. W uzasadnieniu postanowienia podał, że Komendant Główny Straży Granicznej wniósł skargę na orzeczenie CKL z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], które zostało również zaskarżone do tutejszego Sądu odrębną skargą wniesioną przez J.K. W wyniku rozpoznania tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt. II SA/Wa 1412/18 uchylił zaskarżone orzeczenie. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wobec rozpoznania już przez ten Sąd skargi J.K. wyrokiem z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1412/18 – rozpoznanie skargi Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1286/18 stało się bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie sprawy ze skargi na akt administracyjny wyrokiem kończy postępowanie i uniemożliwia wydanie kolejnego wyroku względem skontrolowanego już aktu. Oznacza to, iż przestał istnieć przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej. W dniu 14 lutego 2019 r. Komendant Główny Straży Granicznej zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1412/18 o sporządzenie uzasadnienia wydanego w tej sprawie wyroku i doręczenie mu odpisu tego wyroku wraz z uzasadnieniem. W dniu 29 marca 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1412/18 do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Straży Granicznej, reprezentowany przez radcę prawnego, oświadczając, że przedmiotowy wyrok został mu doręczony w dniu 14 marca 2019 r. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 § 2 w zw. z art. 109 w zw. z art. 65 § 1 P.p.s.a., poprzez nieodroczenie rozprawy w dniu 8 lutego 2019 r. z powodu niepowiadomienia uczestnika postępowania (Komendanta Głównego Straży Granicznej) o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1412/18, co skutkowało pozbawieniem uczestnika postępowania (Komendanta Głównego Straży Granicznej) możliwości uczestnictwa w rozprawie w dniu 8 lutego 2019 r. bezpośrednio poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku i zaprezentowania na tej rozprawie stanowiska w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uczestnik postępowania (Komendant Główny Straży Granicznej), pomimo złożenia skargi na orzeczenie CKL z dnia [...] maja 2018 r., będącej przedmiotem rozprawy, został pozbawiony możliwości przedstawienia swojego stanowiska, a tym samym został pozbawiony prawa do obrony – co w konsekwencji skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej, w oparciu o art.179a P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W przypadku nieuwzględnienia w/w wniosku, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki są enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę polega na tym, że wskutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie może ona brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. Ponadto przyjmuje się, że pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie należy go wiązać wyłącznie z sytuacją, kiedy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu. Przy analizie, czy doszło do pozbawienia strony możliwości działania, należy najpierw rozważyć, czy wystąpiło naruszenie przepisów procesowych, a następnie sprawdzić, czy to uchybienie wpłynęło na możność strony do działania w postępowaniu. W końcu należy zbadać, czy pomimo realizacji tych przesłanek strona nie mogła bronić swych praw, mimo uchybień procesowych. Tylko w razie kumulatywnego spełnienia wszystkich tych przesłanek można odpowiedzieć twierdząco, że strona została pozbawiona możliwości działania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2004 r., III CK 226/02, Lex nr 163996). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć nie wszystkie argumenty autora skargi kasacyjnej są zasadne, to jednak prawidłowo stwierdza on, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skoro orzeczenie CKL z dnia [...] maja 2018 r. nr CKL-22-2018/F/SG stało się przedmiotem odrębnych skarg zarówno J.K., jak i Komendanta Głównego Straży Granicznej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, to zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. Komendant Główny Straży Granicznej nie był uczestnikiem postępowania sądowego wszczętego skargą J.K., jak również J.K. nie był uczestnikiem postępowania sądowego wszczętego skargą Komendanta Głównego Straży Granicznej. Stosownie bowiem do treści art. 33 § 1 P.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Komendant Główny Straży Granicznej sam wniósł skargę na orzeczenie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1286/18, co w konsekwencji wykluczało możliwość uznania go za uczestnika postępowania w sprawie ze skargi J.K. na to samo orzeczenie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1412/18. Z tego powodu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 91 § 2 w zw. z art. 109 w zw. z art. 65 § 1 P.p.s.a., poprzez nieodroczenie rozprawy w dniu 8 lutego 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1412/18 z uwagi na niepowiadomienie Komendanta Głównego Straży Granicznej o terminie tej rozprawy – okazały się niezasadne. Skarga kasacyjna zasługuje jednak na uwzględnienie, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu stwierdził naruszenie przez Sąd pierwszej instancji innych przepisów procesowych, które doprowadziło do pozbawienia Komendanta Głównego Straży Granicznej możności obrony swych praw, a mianowicie naruszenie art. 111 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 111 § 1 P.p.s.a., sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji, powołany przepis obliguje sąd do połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed tym sądem w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia. Ratio legis art. 111 § 1 P.p.s.a. wskazuje bowiem na eliminowanie przypadków odrębnego rozpoznawania spraw, w których zachodzi tożsamość przedmiotu postępowania. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przed którym toczyły się dwie odrębne sprawy ze skarg J.K. oraz Komendanta Głównego Straży Granicznej na to samo orzeczenie CKL z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], zamiast połączenia tych spraw do łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, do czego obligował go przepis art. 111 § 1 P.p.s.a., wyznaczył terminy rozpraw na dzień 8 lutego 2019 r. (sprawa II SA/Wa 1412/18) oraz na dzień 12 lutego 2019 r. (sprawa II SA/Wa 1286/18). Sąd na pierwszej z tych rozpraw wydał wyrok uchylający zaskarżone orzeczenie, zaś na drugiej rozprawie wydał postanowienie o umorzeniu postępowania. W ten sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie pozbawił Komendanta Głównego Straży Granicznej możności obrony swych praw w związku z zamiarem kwestionowania legalności orzeczenia CKL z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], gdyż – jak już wyżej wskazano – podmiot ten nie mógł być uczestnikiem postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1412/18 i jako że sprawa ta została rozstrzygnięta przez Sąd bez jego wiedzy i przed zakończeniem postępowania wszczętego z jego własnej skargi na to samo orzeczenie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1286/18, które zostało umorzone – w praktyce uniemożliwiono Komendantowi Głównemu Straży Granicznej jakikolwiek udział w postępowaniu dotyczącym w/w orzeczenia. Powyższe uchybienie skutkuje nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Z uwagi na fakt, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1286/18 o umorzeniu postępowania w sprawie ze skargi Komendanta Głównego Straży Granicznej na orzeczenie CKL z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] stało się prawomocne, Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, uwzględni okoliczność, że Komendant Główny Straży Granicznej jest uczestnikiem postępowania wszczętego skargą J.K. ze wszystkimi tego konsekwencjami procesowymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.