I OSK 1254/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. F. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1645/22 w sprawie ze skargi B. F. i J. K. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku WSA w Warszawie z 5 lipca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 50/19 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B.F. i J. K. solidarnie na rzecz Prezydenta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 16 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. F. i J. K.(Skarżący) w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Miasta [...] (Prezydent) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lipca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 50/19 wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3); zasądził od Prezydenta solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok skargą kasacyjną w części, tj. odnośnie pkt 1 wyroku, w którym sąd nie wymierzył Prezydentowi grzywny ponad orzeczoną w wysokości 1.000 zł oraz w pkt 3 w części, w jakiej sąd oddalił skargę - pomimo uporczywego niewykonywania przez Prezydenta wyroku tego sądu z 5 lipca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 50/19. Skarżący zarzucili Sądowi pierwszej instancji : 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego tj. art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości 1.000 zł i uznanie, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie jest w stanie odnieść zamierzonego skutku; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego tj. art. 154 § 7 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nieprzyznania od Prezydenta na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej w kwocie do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wymierzenie jedynie grzywny nie jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do wykonania wyroku i rozpoznania sprawy; 3) ewentualnie, w przypadku uznania ww. naruszeń za naruszenia prawa procesowego, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości 1.000 zł i uznaniu, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć sądu, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy, wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie jest w stanie odnieść zamierzonego skutku; 4) analogicznie, w przypadku uznania ww. naruszeń za naruszenia prawa procesowego, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nieprzyznania od Prezydenta na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej w kwocie do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wymierzenie jedynie grzywny nie jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do wykonania wyroku i rozpoznania sprawy; 5) mając na względzie obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., o którym mowa w art. 8 ust. 2 Konstytucji, naruszenie przepisów Konstytucji tj. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 21 ust 1 w zw. z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust 3, a także naruszenie Art. 1. - Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - przez brak zastosowania w sposób skuteczny regulacji pozwalającej na wyegzekwowanie prawomocnego orzeczenia sądu, co prowadzi do wieloletniego stanu oczekiwania na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku dotyczącego wywłaszczonej nieruchomości. 6) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. artykułu 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ("Konwencja"), przez nie przyznanie odpowiedniego zadośćuczynienia Skarżącym za zaistniałą przewlekłość postępowania, którego zasadność przyznania wynika z treści przedmiotowego przepisu, a także orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ("ETPC"). Skarżący, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w części tj. co do pkt 1 przez wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia oraz co do pkt 3 przez zasądzenie od Prezydenta na rzecz każdego ze Skarżących sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej, tj. pięciokrotności przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia, ponieważ w okolicznościach danej sprawy jedynie taka kwota może stanowić realny środek, mogący przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia oraz realną rekompensatę za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania. Ewentualnie wnoszę o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wnieśli również o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 154 § 1, § 6 i § 7 p.p.s.a. wskazali, że są to przepisy prawa materialnego. Wskazali jednocześnie na wypadek uznania przez Sąd kasacyjny, że przepisy te mają charakter przepisów procesowych, że podnoszą również zarzut naruszenia tych samych przepisów jako przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że art. 154 § 1 p.p.s.a. zawiera regulację materialnoprawną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mimo że został zamieszczony w ustawie - generalnie - procesowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 52/13, 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2673/12, 20 stycznia 2021 r. sygn. akt: I OSK 2123/20). Z uwagi zaś na analogiczną regulację prawną, tak samo można zakwalifikować przepisy zawarte w art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie zostały poniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania w konsekwencji za podstawę kontroli zaskarżonego wyroku przyjąć należy stan faktyczny wynikający z wyroku Sądu pierwszej instancji. Jak przyjął Sąd pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lipca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 50/19 zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2003 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. Z. [...], ozn. hip. "K.Nr [...]" nr rej. hip. [...] dz. nr [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu z 5 lipca 2019 r. wpłynęły do organu w 18 września 2019 r., zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął 18 listopada 2019 r. Sąd wyjaśnił również, że do dnia wniesienia skargi z [...] czerwca 2022 r. – mimo uprzedniego wezwania organu przez Skarżących pismem z [...] stycznia 2022 r. do wykonania prawomocnego wyroku Prezydent nie rozstrzygnął tej sprawy, to jest nie rozpoznał wniosku z [...] grudnia 2003 r. Decyzję wydał dopiero [...] czerwca 2022r. Jak wynika z petitum skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia Skarżący niewłaściwego zastosowania przywołanych przez nich przepisów upatrują nie w braku podstaw do ich zastosowania, ale w wysokości orzeczonej grzywny i odmowie przyznania sumy pieniężnej, podkreślając, że wymierzona grzywna nie jest środkiem, który zdyscyplinuje organ do wykonania wyroku. Wskazują również, że wymierzenie jedynie grzywny przy oddaleniu sumy pieniężnej nie doprowadzi do wykonania wyroku. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu wskazać należy, że przywoływane przez Skarżących niebezpieczeństwo niewykonania wyroku z uwagi na wymierzenie zbyt niskiej grzywny i oddalenie żądania zasądzenia sumy pieniężnej nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach faktycznych sprawy. Jak bowiem ustalił Sąd pierwszej instancji, a okoliczność ta przyznana została w skardze kasacyjnej, organ [...] czerwca 2022 r. wydał decyzję rozpoznającą wniosek Skarżących o przyznanie odszkodowania za nieruchomość w. Decyzja ta wydana została już po wniesieniu skargi do Sądu pierwszej instancji ale jeszcze przed datą jej rozpoznania przez Sąd. Zatem argumentacja Skarżących zmierzająca do wykazania, że wymierzona kwota grzywna przy jednoczesnym oddaleniu skargi co do żądania przyznania sumy pieniężnej nie zmobilizuje Prezydenta do zakończenia sprawy zgodnie ze zobowiązaniem Sądu jest w realiach niniejszej sprawy niezasadna. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 157 § 1 i § 6 p.p.s.a. to jest zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Skarżący uzasadniając naruszenie art. 157 § 7 p.p.s.a. wskazywali, że nie zgadzają się z rozstrzygnięciem objętym punktem 3 zaskarżonego wyroku z uwagi na podstawową funkcję tej instytucji prawnej, to jest, że "suma pieniężna przyznawana z tytułu zwłoki organu w załatwieniu sprawy ma charakter przede wszystkim represyjny ma przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia" oraz, że "Podstawową funkcją grzywny oraz sumy pieniężnej jest zatem reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku. Ponieważ oba te środki mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku, przy ich nakładaniu i określaniu należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność." Wyjaśniali, że taką linię orzeczniczą odzwierciedlają wymienione przez nich w skardze kasacyjnej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; 21 sierpnia 2019 r., I OSK 146/19; I OSK 263/19 i I SK 592/19, 28 kwietnia 2020 r., I OSK 1142/19, 30 listopada 2020 r., I OSK 1585/20, 20 stycznia 2021 r., I OSK 1913/20, I OSK 2123/20 i I OSK 2290/20. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach, zwraca jednak uwagę, że nie jest możliwe bezpośrednie jego odniesienie do stanu faktycznego sprawy. W cytowanych przez Skarżących wyrokach do dnia rozpoznania skarg kasacyjnych organ nie wykonał wyroków zobowiązujących go do załatwienia sprawy, przy czym w części spraw wyroki zobowiązujące do rozpoznania sprawy w określonym terminie nie zostały wykonany pomimo składania kilkukrotnych skarg na ich niewykonanie. W niniejszej sprawie – co jest niesporne, decyzja organu pierwszej instancji wydana została przed wydaniem zaskarżonego wyroku. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wydana została już również decyzja organu drugiej instancji utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta. Sądowi kasacyjnemu z urzędu znana jest okoliczność, iż decyzja organu drugiej została przez Skarżących zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego (sygn. akt I SA/Wa 1288/23). Z powyższych względów stanowisko Skarżących, zgodnie z którym za przyznaniem sumy pieniężnej przemawia konieczność zapewnienia wykonania wyroku nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji uzasadniając oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wyjaśnił, że pełni ona funkcję represyjną i prewencyjną, ale też kompensacyjną, co oznacza, że ma ona na celu zadośćuczynienie za szkodę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Innymi słowy ma kompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie z powodu bezczynności i przewlekłości działania organu. Sąd wskazał również, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Dlatego we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej skarżący winien uzasadnić szkodę wywołaną bezczynnością organu. Skoro Skarżący stwierdzili jedynie, że przyznanie sumy pieniężnej jest zasadne z uwagi na to, że od lat oczekują na rozpoznanie złożonego wniosku o odszkodowanie Sąd pierwszej instancji złożony w tym zakresie wniosek nieuzasadniony, co skutkowało oddaleniem skargi. Skarżący nie kwestionowali przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 157 § 7 p.p.s.a., zarzucali jedynie jego niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Zarzut objęty punktem 5 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 21 ust 1 w zw. z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust 3, a także naruszenie Art. 1. - Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Skarżący uzasadniali brakiem zastosowania w sposób skuteczny regulacji pozwalającej na wyegzekwowanie prawomocnego orzeczenia sądu, co prowadziło do wieloletniego stanu oczekiwania na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku dotyczącego wywłaszczonej nieruchomości. Jak już wcześniej wskazano, argumentacja ta jest niezasadna w stanie faktycznym sprawy, w której już samo wniesienie skargi na niewykonanie wyroku doprowadziło organ do jego wykonania. Sąd kasacyjny wskazuje dodatkowo, że już po złożeniu przez Skarżących wezwania do wykonania wyroku organ podjął czynności (zlecił opracowanie geodezyjne dotyczące dawnej nieruchomości oraz opracowanie zdjęć lotniczych), które doprowadziły do wydania [...] czerwca 2022 r. decyzji rozpoznającej wniosek o przyznanie odszkodowania. Niezasadny był również zarzut objęty punktem 6 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący zarzucali w nim Sądowi nie przyznanie odpowiedniego zadośćuczynienia za zaistniałą przewlekłość postępowania, przez co ich zdaniem doszło do naruszenia "przepisów proceduralnych" w postaci art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W uzasadnieniu powyższego zarzutu Skarżący przywołali stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w świetle którego przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Konwencji. Niniejsza sprawa nie dotyczy jednak bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku czy też przewlekłości postępowania, to jest postępowania prowadzonego na podstawie art. 149 p.p.s.a a niewykonania wyroku. W konsekwencji, pomijając już fakt, że art. 6 Konwencji nie może być traktowany jako przepis procesowy, stwierdzić należy, że przywołana przez Skarżących argumentacja nie mogła skutkować uznaniem za zasadny zarzutu objętego punktem 6 petitum skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.