I OSK 1280/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Jolanta Rajewska Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1073/05 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2005r Sygn. akt II S.A./Wa 1073/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 20 czerwca 2001r Prokuratura Krajowa w Katowicach skierowała wobec skarżącego akt oskarżenia o przestępstwo popełnione z art.230 kk i art. 18 §3 kk w zw. z art. 291§1 kk w zw. z art. 293§1 kk w zw. z art. 294§1 kk przy zastosowaniu art.11§2 kk w zw. z art.12 kk, tj o przestępstwo umyślne. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie utrzymując w mocy swoje poprzednie orzeczenie z dnia [...] Nr [...] wskazał, że zgodnie z art.25 ust.1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999r o Służbie Celnej /tj. DzU 2004 r Nr 156 poz.1641/ zwolnienie ze służby funkcjonariusza, w stosunku do którego wniesiono akt oskarżenia, ma charakter obligatoryjny. Nie ma przy tym znaczenia, kiedy akt taki został wniesiony, ani na jakim etapie znajduje się postępowanie karne. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. R. B. zarzucił jej naruszenie art. 2 pkt 3 i art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o służbie celnej, przez niezastosowanie zawartej tam regulacji wbrew przyjętej wykładni systemowej, która mimo istnienia lex specialis w postaci art. 25 ust.1 pkt 8a, nakazuje uwzględnianie całości obowiązującego systemu prawnego, art. 42 ust.3 i 64 Konstytucji przez naruszenie konstytucyjnej zasady domniemania niewinności i pozbawienie praw nabytych w postaci prawa do wynagrodzenia a także naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. / która znajduje też oparcie w art.7 ust.1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w art.15 ust.1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako nieuzasadnioną podkreślił, że zgodnie z art. 25 ust.1 pkt 8 a ustawy o służbie celnej - funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w przypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Powyższe uregulowanie weszło w życie z dniem 20 sierpnia 2003r na mocy ustawy z dnia 23 kwietnia 2003r o zmianie ustawy Kodeks Celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej / DzU Nr 120, poz. 1122/. Sąd uznał, że bezsporne jest, że akt oskarżenia przeciwko skarżącemu został skierowany do Sądu Rejonowego w Katowicach przed dniem wejścia w życie art. 25 ust. 1 pkt 8 a ustawy. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2004r Sąd Okręgowy w Katowicach uchylił wyrok Sądu Rejonowego i sprawa toczy się od początku przed sądem pierwszej instancji. Postępowanie karne nie zostało dotąd zakończone. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie miał jednak zastosowanie art.25 ust.1 pkt 8a ustawy. Retroaktywne działanie przepisów pojawia się bowiem, gdy prawodawca nakazuje określone fakty, prawnie relewantne, zaistniałe przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, oceniać w świetle tych nowych przepisów, wprowadzając fikcję, jakoby przepisy te obowiązywały w dacie nastąpienia ocenianych faktów. Innymi słowy zakaz wstecznego działania prawa oznacza zakaz stosowania przepisów nakazujących stosowanie nowo ustanowionych norm prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie / por. orzeczenie TK z dnia 22 sierpnia 1990r sygn. akt K7/90 OTK 1990r poz. 5 s. 51/. W niniejszej sprawie zasada nieretroakcji nie ma jednak, zdaniem Sądu zastosowania, gdyż przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 2003r o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o służbie celnej nie zawierają norm zakazujących ich stosowanie do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy. Tym samym zarzut retroakcji nie jest uzasadniony. Jednocześnie należy podkreślić, że wyrokiem z dnia 19 października 2004r sygn. akt K 1/04 Trybunał Konstytucyjny uznał art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003r za zgodny z Konstytucją. W sytuacji wniesienia aktu oskarżenia zwolnienie skarżącego było więc obowiązkiem organu. W skardze kasacyjnej R. B., działający za pośrednictwem adwokata, zaskarżył w całości przedmiotowy wyrok, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowanie według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił on wyżej wymienionemu wyrokowi naruszenie przepisu art.134§1 ppsa przez nie wzięcie pod uwagę wszystkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo ich podniesienia w skardze, tj ustosunkowanie się wyłącznie do zarzutu niedziałania prawa wstecz, z całkowitym pominięciem pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto na podstawie art. 174§1pkt 1 ppsa zarzucił wyrokowi naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1/ art.1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych /DzU Nr 153, poz. 1269 ze zm./ : a/poprzez uznanie w drodze kontroli legalności zaskarżonej decyzji, iż nie narusza ona przepisów obowiązującego prawa w dacie jej wydania z uwagi na to, że zasada nieretroakcji nie ma tu zastosowania, gdyż przepisy ustawy o zmianie ustawy o służbie celnej nie zawierają norm zakazujących ich stosowania do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy,podczas gdy istotą zasad prawnych, w tym i zasady nieretroakcji, jest ich nadrzędny charakter w procesie stosowania prawa, dlatego nie istnieje potrzeba ich wyraźnego przywołania w przepisie prawa, w przeciwieństwie do konieczności jednoznacznego sformułowania wyjątku od zasady, b/ poprzez przyjęcie, że interpretacja przepisu art.25 ust.1 pkt 8a ustawy o służbie celnej sprzyja zachowaniu jedności prawa, podczas gdy przepis ten stoi w ewidentnej sprzeczności z art.2 pkt 3 powołanej ustawy, który jednoznacznie stanowi, że służbę w służbie celnej może pełnić osoba, która nie była karana za przestępstwo popełnione umyślnie, 2/naruszenie art. 42 ust.3 Konstytucji poprzez pozbawienie konstytucyjnej gwarancji domniemania niewinności, 3/ naruszenie art.64 Konstytucji przez pozbawienie praw nabytych w postaci prawa do wynagrodzenia. W uzasadnieniu skarżący powołał się na nadrzędny charakter zasad ogólnych . Wskazał też, że akt oskarżenia został wniesiony do sądu w czasie, kiedy przepis będący podstawą zwolnienia skarżącego z pełnionej służby nie obowiązywał. Tym samym przedmiotowy przepis ewidentnie wiąże skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, niezwykle silnie ingerując w sferę wolności i praw skarżącego. Podkreślił też, że zasada nieretroaktywności ma w założeniu chronić przed nieprzewidywalnością prawa. Wyjątki od niej są dopuszczalne, ale gdy zmiana prawa jest korzystna dla podmiotu prawa. Bezwzględnie zakazane jest stosowanie prawa surowszego. Ponadto podkreślił, że wbrew stanowisku sądu, obligatoryjne zwolnienie ze służby w razie wniesienia przeciw funkcjonariuszowi aktu oskarżenia bez względu na to, kiedy został on wniesiony i na jakiem etapie znajduje się postępowanie, wcale nie sprzyja zachowaniu jedności prawa. Wręcz przeciwnie narusza to nie tylko zasadę równości, ale i zasadę spójności prawa, gdyż zgodnie z art. 2 ust.3 ustawy nie zakazuje się pełnienia służby przez osobę, przeciwko której wniesiono akt oskarżenia. Sąd administracyjny pominął przy wykładni ten przepis. Nie ustosunkował się też do zarzutów skargi naruszenia art. 42 ust.3 Konstytucji przez pozbawienie prawa domniemania niewinności i art. 64 przez pozbawienie praw nabytych w postaci prawa do wynagrodzenia. Tymczasem zwolnienie funkcjonariusza za służby przez sam fakt wniesienia przeciw niemu aktu oskarżenia nie jest niczym innym, jak przesądzaniem w drodze decyzji administracyjnej o jego winie. Z uwagi na fakt, iż postępowanie karne trwa od czerwca 2001r możliwość przywrócenia funkcjonariusza do pełnienia służby na mocy art. 61 ust.2 pkt 1 ustawy o służbie celnej, tj w oparciu o prawomocny wyrok, stanowi niewielką rekompensatę za okres kilku lat pozostawiania bez pracy i wynagrodzenia. Godzi to w ochronę praw nabytych, gdyż sam fakt postawienia funkcjonariusza w stan oskarżenia nie może pozbawiać go możliwości wykonywania pracy i otrzymywania z tego tytułu należnego wynagrodzenia. Brak ustosunkowania się sądu do tak zasadniczych naruszeń miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia a utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku stoi w sprzeczności z zasadą praworządności oraz godzi w konstytucyjne prawa obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że : Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Po pierwsze Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez WSA w Warszawie art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm./, przez nie wzięcie pod uwagę wszystkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, podniesionych w skardze. Zgodnie z art.134 §1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to wyznaczenie granic rozpoznania sprawy, przy czym w skardze kasacyjnej nie wskazano, aby granice te były przekroczone. Nie jest natomiast zasadny zarzut pominięcia przez Sąd przy wyrokowaniu pewnych naruszeń prawa przez organ administracyjny, bez wskazania zresztą konkretnego przepisu, który zdaniem skarżącego został naruszony .Mimo ogólnikowego w tej mierze sformułowania zarzutów należy wskazać, iż Sąd Wojewódzki rozpatrzył i ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze a nie tylko zarzutu nieretroakcji. Co prawda uzasadnienie wyroku odnosiło się głównie do tej kwestii, ale powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyjaśniał problem ochrony praw nabytych i zarzut naruszenia zasady domniemania niewinności. Stąd mimo lakonicznego uzasadnienia wyroku, nie można zarzucić sądowi, iż nie działał w granicach sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu naruszenia przez WSA w Warszawie art.1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych /DzU Nr 153,poz. 1269 ze zm./ poprzez przyjęcie zasady retroakcji nie mającej podstawy w przepisach ustawy o zmianie ustawy o służbie celnej oraz zastosowanie błędnej wykładni art.25 ust.1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999r o służbie celnej /DzU 2004r Nr 156, poz. 1641 ze zm./, sprzecznej z art.2 pkt 3 powołanej ustawy. Zgodnie z art.25 ust.1 pkt 8a ustawy o służbie celnej funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. W sprawie nie budziło wątpliwości, iż w stosunku do skarżącego taki akt oskarżenia został wniesiony. Podnoszono natomiast, iż w dniu wniesienia aktu oskarżenia do sądu powszechnego, nie znajdował jeszcze zastosowania przepis art. 25 ust.1 pkt 8a ustawy. Został on dopiero wprowadzony art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003r o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej / DzU Nr 120, poz.1122./ Stąd jego późniejsze zastosowanie jest, według skarżącego, przejawem zasady retroakcji. Zarzut taki nie jest zasadny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2006r Sygn. akt I OSK 866/05, który to pogląd obecny skład w pełni podziela, istotą przepisu art.25 ust.1 pkt 8a ustawy o służbie celnej jest samo oskarżenie a nie data tego oskarżenia. Podobne stanowisko zajął też NSA w wyrokach z dnia 9 lutego 2006r Sygn. akt I OSK 877/05 czy I OSK 907/05. Skoro bowiem w momencie orzekania przez organ I instancji istniała określona okoliczność, tj został wniesiony akt oskarżenia i nadal trwał stan zawisłości sprawy przed sądem, zainicjowany jego wniesieniem, nie mieliśmy do czynienia z działaniem prawa wstecz, lecz z bezpośrednim jego działaniem, w związku z istnieniem stanu faktycznego spełniającego elementy hipotezy tego przepisu. Jak podkreśla zresztą sam skarżący- retroakcja polega na tym, że przepis wiąże skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce w przeszłości. Tymczasem w przedmiotowej sytuacji przepis wiązał skutek prawny ze zdarzeniem, które co prawda zaistniało wcześniej, ale istniało nadal, a nowe prawo wiązało z nim określone skutki prawne. Stąd zwolnienie skarżącego nie było spowodowane wcześniejszym jego oskarżeniem, ale faktem, iż taki akt oskarżenia nadal funkcjonował i zgodnie z nowymi przepisami wywoływał określone skutki prawne. Z retroakcją mielibyśmy w tym przypadku do czynienia jedynie wówczas, gdyby ustawodawca nakazał wydawać decyzję o zwolnieniu na dzień złożenia aktu oskarżenia . Jeżeli zaś stary fakt prawny oceniany jest według nowego aktu prawnego nie mamy do czynienia z retroakcją, ale z retrospektywnością / P. Szustakiewicz, Retroakcja w prawie administracyjnym, Radca Prawny 2005/3/54/. Nie powinno budzić wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydawaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązujące w dacie ich podejmowania, stąd organy celne prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone nowelizacją ustawy o służbie celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył więc art.1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych /DzU Nr 153, poz. 1269 ze zm./, gdyż dla oceny legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, o ile przepisy międzyczasowe nie stanowią inaczej. Stąd stwierdzenie w wyroku WSA, iż ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów zakazujących takiego postępowania, oznaczało jedynie potwierdzenie tezy o bezpośrednim działaniu nowego prawa i nie może być kwestionowane. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przedmiotową wykładnią art.2 ust.1 pkt 3 ustawy o służbie celnej poprzez brak spójności obu przepisów i pominięcie wynikającej z art.2 ust.1 pkt3 tej ustawy możliwości pełnienia służby przez osobę, wobec której wniesiono akt oskarżenia, ponieważ zakaz dotyczy jedynie osób karanych za przestępstwo umyślne. Warto bowiem podkreślić, iż skarżący wybiórczo podaje przesłanki negatywne do pełnienia służby. Tymczasem art. 2 pkt 5 wskazuje, że służbę w Służbie Celnej może pełnić osoba, która cieszy się nieposzlakowaną opinią, co jest przesłanką szerszą obejmującą także sytuacje, gdy przeciw danej osobie nie jest wniesiony akt oskarżenia. Nie można w związku z tym uznać, iż brak jest spójności między treścią art25 ust.1 pkt 8a a art.2 ustawy. Za niezasadny uznał też NSA zarzut naruszenia art. 42 ust.3 Konstytucji przez pozbawienie skarżącego konstytucyjnej gwarancji domniemania niewinności. Wbrew zarzutom, nie przesądza się w tym bowiem przypadku o winie skarżącego w drodze decyzji administracyjnej. Kwestię tę rozważał zresztą Trybunał Konstytucyjny. Jak podkreślił w wyroku z dnia 19 października 2004r Sygn. akt K1/04 OTK-A 2004/9/93 - wspomniany przepis art.25 ust.1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, wprowadzony przez ustawę zmieniającą, nie jest niezgodny z art. 42 ust.3 Konstytucji .Trybunał wskazał przy tym, że zasadniczą rolą art. 42 ust.3 Konstytucji jest stworzenie oskarżonemu konkretnych gwarancji w toku procesu karnego. Nie oznacza to natomiast rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji, lecz stworzenie gwarancji prawidłowego funkcjonowania organów publicznych. Zasada domniemania niewinności nie może być więc rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. Za niezasadny uznał też NSA zarzut naruszenia wspomnianym wyrokiem art. 64 Konstytucji przez pozbawienie skarżącego praw nabytych w postaci prawa do wynagrodzenia. Prawo to wiąże się bowiem z zajmowanym stanowiskiem i pełnieniem służby. Jak podkreślił zaś Trybunał Konstytucyjny w powoływanym powyżej wyroku, "Prawo do zajmowania urzędu, stanowiska lub mandatu w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się do sfery prawa cywilnego, administracyjnego czy ubezpieczeń społecznych i nie można tu mechanicznie stosować nakazów i zakazów odnoszących się do tych sfer. Stąd też niezależnie od konsekwencji karnych, do których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej." Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DzU Nr 153, poz.1270 ze zm./.