I OSK 1283/22

Dnia 29 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1521/21 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 1521/21) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 września 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 26 lipca 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania M. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem – S.B.. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym synem. W związku z powyższym zarzutem, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto wnosiła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na jednym tylko zarzucie, to jest zarzucie naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym synem. Zdaniem bowiem autora skargi kasacyjnej, stosując dyrektywy wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej, ww. przepis powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia - przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy - świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej przez zainteresowaną emerytury, nie zaś - jak przyjęto w niniejszej sprawie - wiąże się to z koniecznością wyboru przez stronę jednego z w/w świadczeń. Powyższy zarzut - w realiach rozpoznawanej sprawy – okazał się jednak chybiony. Przede wszystkim wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji dokonały wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych właśnie z zastosowaniem dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Co więcej, dokonały jej - w ocenie składu orzekającego - w sposób prawidłowy i zgodny z aktualnie obowiązującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc zatem do oceny powyższego zarzutu, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a powyżej wymienionej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Literalna wykładnia cytowanego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. niewątpliwie prowadzi więc do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Aktualnie w orzecznictwie również jednolicie przyjmuje się zatem, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Choć bowiem emerytura jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie przy tym z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien zaś stronę poinformować, zgodnie z treścią art. 9 k.p.a., a następnie, zależności od wykonania przez stronę nałożonego obowiązku, - wydać stosowną decyzję (vide np. wyroki z dnia: 17 grudnia 2020 r. I OSK 2010/20; 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20; 14 lipca 2021 r. I OSK 702/21; 25 czerwca 2021 r. I OSK 335/21; 24 marca 2021 I OSK 263/20; 24 marca 2021 r. I OSK 281/20; 16 marca 2022 r. I OSK 1242/21; 30 sierpnia 2022 r. I OSK 1973/21;17 listopada 2022 r., I OSK 233/22, czy z 15 lutego 2023 r. I OSK 961/22). Za taką wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. opowiada się również skład orzekający w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że takiej interpretacji ww. przepisu dokonał także Sąd Wojewódzki, akceptując stanowisko organów administracji odnośnie przyczyn odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnieć bowiem w tym miejscu wypada, że z niekwestionowanych w niniejszym postępowaniu ustaleń faktycznych organów wynikało, iż wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ma ustalone prawo do emerytury. W związku z powyższym, organ I instancji, zgodnie z przyjętą przez sądy administracyjne linią orzeczniczą - wezwał stronę skarżącą do wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia poprzez zawieszenie prawa do emerytury, informując jednocześnie, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Pomimo stosownego pouczenia, wnioskodawczyni oświadczyła, iż nie może złożyć wniosku o zawieszenie emerytury, która jest jedynym źródłem jej utrzymania. Podkreślić trzeba, iż organ I instancji dokładnie poinformował stronę o możliwości pozytywnego załatwienia sprawy tylko po dokonanym przez stronę wyborze jednego ze świadczeń. Pomimo, iż dokładnie wskazano stronie w jaki sposób może doprowadzić do zawieszenia pobieranego świadczenia emerytalnego, strona nie podjęła działań w tym kierunku. W związku z tym zasadnie organy administracji odmówiły stronie przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiada prawa do emerytury a Sąd I instancji oddalił jej skargę akceptując kierunek wykładni przyjęty przez organy. W świetle przyjętej wyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., nieprawidłowe jest zatem stanowisko autora skargi kasacyjnej, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane także za okres, w którym opiekun pobiera emeryturę, a jego wysokość powinna odpowiadać różnicy między tym świadczeniem, a pobieraną emeryturą. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd o możliwości kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami, jednakże stanowisko takie obecnie należy uznać za odosobnione. Również skład orzekający tego stanowiska nie podziela. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem wyrażonym przykładowo w wyrokach z: 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, według którego wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka – na co zwracał uwagę również Sąd I instancji - niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i z mocy art. 184 w zw z. art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.