I OSK 1342/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1809/22 w sprawie ze skargi Z.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2808/2022/14723/ w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1809/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] października 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2808/2022/14723/ w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Z.H., zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, nie uwzględniając w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, iż stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wejściu w życie ww. wyroku TK nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Mając na uwadze powyższy zarzut, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie uwzględniającą w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, co skutkowało uznaniem, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z pobieraniem renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów odnoszących się do poczynionych przez organy orzekające ustaleń faktycznych. Strona skarżąca kasacyjnie zatem nie zakwestionowała, iż zarówno w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i w dacie orzekania przez organ odwoławczy pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i mimo pouczenia strony przez organ pierwszej instancji o prawie wyboru świadczenia i wezwania do złożenia oświadczenia, z którego z tytułów zamierza korzystać, tj. ze świadczenia pielęgnacyjnego czy renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy – oświadczyła, że pozostaje przy pobieraniu świadczenia rentowego. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji przy orzekaniu uwzględnił skutki derogacyjne powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17 oraz zastosował wykładnię systemową i funkcjonalną przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Miał również na względzie aktualne orzecznictwo sądowoadministacyjne i ugruntowane już w nim stanowisko, zgodnie z którym osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (por. wyroki NSA: z 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20; z 15 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1983/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 764/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2375/19). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 4/23, zasada ta nie znajduje wyłączenia również w przypadku osób, których dotyczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, czyli uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Wskazać należy, że w początkowym okresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stosowano literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przyjmowano, że osobom, które mają ustalone prawo do renty, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak aktualnie w tym zakresie nastąpiła zmiana stanowiska sądów administracyjnych, które odchodzą już od wykładni językowej, dając prymat dyrektywom wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreśla się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać trzeba, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. stwierdzono, "iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II)". W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1623/21 wskazał, że stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - u.f.u.s). W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też - wbrew stanowisku skarżącego - interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie pozwala na równoczesne pobieranie przez stronę świadczenia rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego. Albowiem prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt lit. a u.ś.r. – jednolicie przyjmowana w aktualnym orzecznictwie - przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Wnioskodawca może dokonać wyboru przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.f.u.s. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.f.u.s.). Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że takiej interpretacji tego przepisu dokonał także Sąd I instancji, akceptując stanowisko organów administracji odnośnie przyczyn odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżący ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Dodać należy, że organ I instancji, realizując obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a., pismem datowanym na 14 lipca 2022 r. poinformował skarżącego o jego sytuacji prawnej i możności złożenia wniosku o zawieszenie wypłaty świadczenia rentowego oraz wezwał go do złożenia, w terminie 14 dni od otrzymania tego pisma, oświadczenia o pozostaniu przy pobieraniu świadczenia rentowego z ZUS albo decyzji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wstrzymaniu wypłaty świadczenia rentowego. Skarżący w oświadczeniu datowanym na 19 lipca 2022 r. wskazał, że pozostaje przy pobieraniu świadczenia rentowego z ZUS. W tych okolicznościach organy orzekające prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na występującą negatywną przesłankę w postaci posiadania przez skarżącego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę skarżącego w pełni akceptując stanowisko organów orzekających. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w podobnych sprawach, przykładowo w wyrokach: z 12 marca 2024 r., I OSK 426/23; z 7 lutego 2024 r., I OSK 192/23; z 10 stycznia 2024 r., I OSK 4/23; z 28 grudnia 2023 r., I OSK 1992/22; 20 grudnia 2023 r., I OSK 2325/22; z 16 listopada 2023 r., I OSK 1922/22; z 16 listopada 2023 r., I OSK 1923/22; z 10 listopada 2023 r., I OSK 271/22; z 12 października 2023 r., I OSK 1922/23; z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1665/22; z 22 listopada 2022 r., I OSK 247/22; z 2 marca 2022 r., I OSK 1623/21. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.