I OSK 1365/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z., T. Z., Z. Z., B. Z., B. D. i A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2225/18 w sprawie ze skargi J. Z., T. Z., Z. Z., B. Z., B. D. i A. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2225/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Z., T. Z., Z. Z., B. Z., B. D. i A. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] września 1978 r., Naczelnik Miasta i Gminy w O. orzekł o przymusowym wykupie na własność Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0359 ha, położonej w O., stanowiącej własność P. D., M. Z. i S. Z. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika wystąpili J. Z., T. Z., Z. Z., B. Z., B. D. i A. D. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] września w 1978 r., orzekającej o wykupie na własność Państwa od nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0359 ha, położonej w O. Wojewoda wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji Naczelnika z [...] września 1978 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1968 r., nr 3, poz. 14 ze zm. – dalej jako "ustawa"). Instytucja przymusowego wykupu nieruchomości jako części gospodarstw rolnych uregulowana została w art. 1 ust. 1 tej ustawy. Na podstawie przywołanego przepisu nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, zwane dalej nieruchomościami, mogą być przymusowo wykupione, jeżeli gospodarstwa te wykazują niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej. Przymusowy wykup nieruchomości przeprowadza się w drodze licytacji. Licytacją tą obejmuje się wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, z wyjątkiem zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowej o obszarze 0,2 ha (art. 2 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy Państwu służy prawo pierwokupu nieruchomości poddanej licytacji po cenie ustalonej w wyniku licytacji. W razie braku nabywców Państwu przysługuje prawo wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej. Zasady i tryb zaliczania gospodarstw do powyższej kategorii określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. z 1968 r., Nr 11, poz. 58). Szczegółowe wytyczne dotyczące decyzji w sprawie wszczęcia postępowania przymusowego wykupu regulowały natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1968 r., nr 11, poz. 57) wydanego na podstawie art. 4 ust 3 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 20 listopada 1972 r. w sprawie przekazania niektórych spraw do właściwości naczelników gmin oraz prezydiów rad narodowych miast niestanowiących powiatów i ich organów (Dz. U. z 1972 r., nr 49, poz. 317) do właściwości naczelników gmin przeszły sprawy należące dotychczas do prezydiów powiatowych rad narodowych i ich wydziałów, m.in. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (§ 1 pkt 6). Zatem decyzja Naczelnika z [...] września 1978 r. wydana została przez organ właściwy. Wojewoda opisał następnie szczegółowo czynności podjęte w celu uzyskania akt administracyjnych sprawy zakończonej wydaniem decyzji Naczelnika z [...] września 1978 r. Wyjaśnił, że pozyskał jedynie decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w O. [...] czerwca 1978 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie przymusowego wykupu w drodze licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o pow. 0,0370 ha stanowiącego działkę nr [...], postanowienie z [...] czerwca 1978 r. o ustaleniu ceny wywoławczej wykupionej nieruchomości oraz objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] września 1978 r. Wojewoda wskazał, że nie ma dokumentów pozwalających na podjęcie ustaleń czy gospodarstwo, którego nieruchomości objęte zostały przymusem wykupu, wykazywało niski poziom produkcji. Nie ma dokumentów źródłowych potwierdzających przeprowadzenie licytacji nieruchomości, wymaganej art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust 3 ustawy, obwieszczenia o terminie licytacji czy też protokołu z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa prowadzonego przez P. D., M. Z. oraz S. Z. Instytucje, do których zwrócił się organ w celu odszukania ww. dokumentów, zaprzeczały by były one w ich posiadaniu. Nie ma również dokumentów potwierdzających stan prawny nieruchomości w dacie wydania kwestionowanej decyzji oraz jej charakter. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego i stabilizacji ukształtowanych w przeszłości stosunków prawnych. Zatem nie można z góry przyjąć, że brak jakiegokolwiek dokumentu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Podsumowując, Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu nie udowodniono, że w toku badanego postępowania, wszczętego w trybie przepisów ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości, doszło do rażących naruszeń przepisów zarówno materialnych, jak i proceduralnych, tj. rażących naruszeń: § 1 ust. 1, § 2 ust. 2, ust. 5 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. z 1968 r., Nr 11, poz. 58) oraz przepis § 2 ust. 1, § 4 oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1968 r., Nr 11, poz. 57). Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że pomimo prowadzonych poszukiwań nie udało się odnaleźć obwieszczenia o licytacji czy protokołu z przeprowadzonej licytacji. O braku posiadanych akt poinformowało Archiwum Narodowe w K.; Archiwum Państwowe w K. oraz Urząd Miasta i Gminy w O. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów pośrednio wynika, że licytacja gruntów została wyznaczona, ale nie doszła do skutku właśnie z powodu braku licytantów, a nieruchomość była potrzebna dla rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej. Minister wyjaśnił też, że postępowanie w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości przebiegało dwuetapowo. Zarzuty stawiane przez skarżących dotyczą właśnie pierwszego etapu procedury, zakończonego wydaniem decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości. Minister podkreślił, że na etapie postępowania obejmującego wykup nieruchomości poddanej licytacji (II etap). Organ nie analizował kwestii dotyczącej powierzchni wykupywanego gruntu. Kontrola taka odbywała się bowiem w I etapie. Organ odwoławczy wskazał również, że dla badania zgodności z prawem decyzji Naczelnika nie ma znaczenia kwestia własności przejętej działki. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 57 ze zm.) przepisy rozporządzenia dotyczące właściciela stosuje się odpowiednio do samoistnego posiadacza nieruchomości. Natomiast z pisma Starostwa Powiatowego w O. z [...] lipca 2013 r. wynika, że w rejestrze gruntów założonym w 1978 r., pod pozycją rejestrową [...], jako osoby władające działką nr [...] o powierzchni 0,0359 ha ujawnieni byli: P. D., M. Z. i S. Z. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. Z., T. Z., Z. Z., B. Z., B. D. i A. D wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie na rzecz każdego z nich kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że kontrolowane przez sąd decyzje organów obu instancji wydane zostały w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z [...] września 1978 r. W toku takiego postępowania organy nadzoru zobowiązane były do zbadania, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zarzuty podnoszone przez skarżących zmierzały do wykazania, że decyzja ta rażąco narusza prawo, tj. przepisy ustawy z 24 styczna 1968 r. W ocenie sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że naruszenie takie nie zaistniało. Sąd wojewódzki podkreślił, że pełni podziela stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym postępowanie prowadzone w trybie przepisów ustawy z 24 stycznia 1968 r. dzieliło się na dwa etapy. W pierwszym etapie organy badały spełnienie przesłanek pozwalających na przymusowy wykup nieruchomości, w tym przesłanek dotyczących poziomu produkcji rolnej. Decyzja ta musiała być poprzedzona protokołem lustracji i opinią o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej niski poziom produkcji rolnej z powodu zaniedbania (por. § 3 ust. 4 w zw. z ust. 1 i § 2 ust. 5 rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, Dz. U. Nr 11, poz. 58). Po wydaniu decyzji o wszczęciu postępowania ustalana była cena wywoławcza nieruchomości. Ustalenie to dokonywane było przez wydanie postanowienia, o którym mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 57 ze zm.). Postanowienie to mogło być zaskarżone zażaleniem. Jeżeli licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, a nieruchomość była potrzebna na cele rozwoju rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej lub też mogła być należycie zagospodarowana przez innych rolników indywidualnych, wykonywane było prawo pierwokupu (por. art. 3 ust. 4 ustawy z 24 stycznia 1968 r. i § 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych). Zatem ocena legalności decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z 24 stycznia 1968 r., dla której wydania niezbędne jest jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Niniejsza sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1978 r. o przymusowym wykupie nieruchomości, czyli decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z 24 stycznia 1968 r. Skarżący, kwestionując decyzję nadzorczą odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1978 r., podnieśli zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji z [...] czerwca 1978 r., czyli decyzji wszczynającej postępowanie w sprawie przymusowego wykupu w drodze licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego poprzedników prawnych skarżących. Zarzuty te, dotyczące w szczególności ustalenia poziomu produktywności gospodarstwa rolnego, braku możliwości objęcia działki postępowaniem w sprawie wykupu z powodu jego powierzchni, faktu, że jak twierdzą skarżący, działka objęta wykupem nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, zdaniem sądu wojewódzkiego, nie mogą być badane w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji o przymusowym wykupie. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że okoliczności te powinny być badane w decyzji wydanej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z 24 stycznia 1968 r. Skoro organ ustalił pewne okoliczności warunkujące uruchomienie postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości i wydał decyzję wszczynającą to postępowanie, nie było ani możliwe, ani konieczne ponowne badanie tych okoliczności w decyzji o przymusowym wykupie. Te przesłanki ustalane były przy wydaniu ostatecznej decyzji z [...] czerwca 1978 r., która nie została objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja ta, do czasu jej eliminacji z obrotu prawnego, jest dla organów orzekających o przymusowym wykupie nieruchomości przez Skarb Państwa wiążąca. Sąd wojewódzki przypomniał, że zgodnie z art. 12 k.p.a. (w stanie prawnym na dzień wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1978 r.) decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogą być uchylane lub zmieniane tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Przepis ten w analogicznym kształcie obowiązuje również w obecnie obowiązującej ustawie (art. 16 § 1 k.p.a.) i wprost wymaga, aby pozbawienie skutków prawnych decyzji odbywało się w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie nieważnościowym. Stanowi to formalną stronę zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, która wyraża się w tym, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Zatem kwestia zasadności wszczęcia postępowania pozostawała poza oceną w niniejszym postępowaniu. Te bowiem zostały ocenione w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania, tj. w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] czerwca 1978 r. Oznacza to, że orzekając w tej materii Naczelnik nie musiał dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa, a jedynie zobligowany był do zbadania, czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. A skoro tak to w postępowaniu nieważnościowym ocena podjętej przez niego decyzji musi być dokonywana wyłącznie w aspekcie przesłanek zawartych w przepisach prawa materialnego mających znaczenie przy rozstrzyganiu o wykonaniu przez Skarb Państwa wspomnianego prawa i przy uwzględnieniu tych elementów stanu faktycznego, których subsumpcja do norm zawartych w przepisach prawa determinowała podjęte w tym względzie rozstrzygnięcie. Dla oceny legalności decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy niezbędne jest zatem zbadanie, czy spełnione zostały wymogi opisanych w § 9 i 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Sąd wojewódzki podzielił w pełni stanowisko Wojewody, zgodnie z którym z uwagi na treść Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie przekazania niektórych spraw do właściwości naczelników gmin oraz prezydiów rad narodowych miast nie stanowiących powiatów i ich organów (Dz. U. Nr 49, poz. 317), uznać należy, że decyzja wydana została przez organ właściwy. Odnosząc się do pozostałych przesłanek wynikających z § 9 i 10 rozporządzenia sąd wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem organów, zgodnie z którym o fakcie ich spełnienia świadczy treść decyzji z [...] września 1978 r., z której wprost wynika fakt przeprowadzenia licytacji, niedojście jej do skutku z powodu braku licytantów oraz fakt, że nieruchomość była potrzebna dla potrzeb rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej. Sąd wojewódzki przypomniał też, że brak wskazania w treści decyzji daty przeprowadzenia licytacji nie może prowadzić do uznania, że licytacja nie odbyła się. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. Z., T. Z., Z. Z., B. Z., B. D. i A. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. 1968 Nr 3, poz. 14 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (tj. Dz. U. 1972 Nr 31 poz. 215) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu, b) art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. 1968 Nr 3 poz. 14 ze zm.) oraz § 3, § 4 i § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11 poz. 57) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że licytacja w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości nr 3835 (dawny nr [...]) się odbyła, lecz nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, i że nieruchomość ta była potrzebna na cele rozwoju rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej, podczas gdy licytacja nie była wyznaczona, nie było wywieszonego obwieszczenia o niej, a nieruchomość ta nie była potrzebna na cele rozwoju rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej, o czym świadczy brak wskazania takiej jednostki w decyzji z [...] września 1978 r., c) § 1, § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11 poz. 57) w zw. z art. 99, art. 110 k.p.a. i z art. 4 ust. 1 ww. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że decyzja z dnia [...] czerwca 1978 r. o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości była ostateczna, gdyż nie służyło od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji i na niepodaniu podstawy prawnej wyłączającej możliwość odwołania od takiej decyzji przewidzianą w przepisie art. 110 k.p.a. obowiązującym w dacie jej wydania i braku na niej klauzuli o jej ostateczności, oraz że decyzja ta kończyła pierwszy etap postępowania i po wydaniu tej decyzji nie było możliwe ani konieczne ponowne badanie tych okoliczności w decyzji o przymusowym wykupie, a decyzji ta do czasu jej eliminacji z obrotu prawnego jest dla organów orzekających o przymusowym wykupie nieruchomości przez Skarb Państwa wiążąca, bowiem przepis art. 4 ust. 1 ww. ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych nie daje podstawy do dokonania takiej wykładni, gdyż do decyzji z [...] września 1978 r. o wykupie nieruchomości przez Skarb Państwa miał zastosowanie przepis art. 99 k.p.a., który w § 2 stanowił, że jeżeli decyzja rozstrzyga m.in. sporne interesy stron, powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Decyzja ta powinna więc zawierać uzasadnienie, w którym organ powinien był wyjaśnić, czy nieruchomość nr 3835 stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu § 1 ww. Rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, czy spełnia wymagane normy obszarowe, jaki jest stan użytku tej nieruchomości, czy i dlaczego wykazuje niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, w jaki sposób została ustalona cena wywoławcza nieruchomości i wyznaczona licytacja, dlaczego nieruchomość jest potrzebna na cele rozwoju rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej i jaka jest ich nazwa, a także jakie dowody stanowią podstawę takich ustaleń. Powyższych ustaleń nie mogła zastąpić ww. decyzja z [...] czerwca 1978 r. o wszczęciu postępowania przewidziana w art. 4 ust. 1 ww. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, gdyż stosownie do przepisu § 1 ust. 1 ww. Rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych decyzja ta powinna określać wyłącznie nieruchomości lub ich części, które będą poddanie licytacji, ich obszar i nazwisko właściciela i ewentualnie ustalać wyjątki od stosowania przy licytacji nieruchomości norm obszarowych dotyczących podziału gospodarstw rolnych, d) § 1, § 2, § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11 poz. 58) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich zastosowaniu pomimo tego, że nie znajdują one podstawy w upoważnieniu do ich wydania, na które to Rozporządzenie się powołuje, tj. w art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ww. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Stosownie do obowiązującego wówczas przepisu art. 33 ust. 2 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. ministrowie mogli wydawać rozporządzenia na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Skoro powyższe przepisy ww. Rozporządzenia zostały wydane bez upoważnienia ustawowego muszą być uznane za nieważne, to nie mogły mieć zastosowania zarówno do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1978 r. o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości, jak i do wydania przedmiotowej decyzji z [...] września 1978 r. W konsekwencji uznanie przez sąd pierwszej instancji, że te przepisy są ważne, bo wydana na ich podstawie decyzja z dnia [...] czerwca 1978 r. jest prawnie obowiązująca, niepodważalna i niemożliwe jest badanie przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 1978 r. czy działka nr [...] stanowiła nieruchomość rolną i czy wykazywała niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, stanowi naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie, e) art. 44 ust. 1 pkt 7, art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. 1975 nr 26 poz. 139) w zw. z § 9 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy przez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu na skutek uznania, że ww. decyzja z [...] września 1978 r. jest ważna i prawnie obowiązująca, mimo że została podpisania nie przez terenowy organ administracji państwowej – Naczelnika Miasta i Gminy, lecz przez jego zastępcę, a więc nie przez terenowy organ administracji państwowej, co powoduje, że decyzja ta jest nieważna; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niepełną i błędną ocenę stanu faktycznego sprawy i uznanie, że postępowanie przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji było prawidłowe, chociaż w skardze do WSA wykazane zostało nieprawidłowe postępowanie tych organów, a sąd sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem bezpodstawnie uznał, że nieruchomość nr [...] o pow. 0,0359 ha była nieruchomością rolną podlegającą przymusowemu wykupieniu na własność Państwa, i że była potrzebna na cele rozwoju rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej, chociaż w przedmiotowej decyzji z [...] września 1978 r. żadnej takiej jednostki nie wskazano, ani też nieruchomości tej nie przekazano takiej jednostce, a także że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją jest dwuetapowe i w drugim etapie nie mogą być rozpoznawane kwestie dotyczące faktu wszczęcia postępowania o przymusowe wykupienie ww. nieruchomości, i że kwestionowana decyzja została doręczona poprzednikom prawnym skarżących. Sąd nie dokonał również oceny ważności kwestionowanej decyzji z uwagi na podpisanie jej nie przez Naczelnika Miasta i Gminy, lecz przez jego zastępcę, b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ w sprawie wykazano, że kwestionowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi. Na podstawie przytoczonych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie wniosków skarżących zawartych w pkt 1 skargi złożonej do WSA w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania za obie instancje, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są niezasadne. W rozpoznawanej sprawie należy zauważyć, że kwestionowane decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, mającego na celu kontrolę prawidłowości decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] września 1978 r. o przymusowym wykupie na własność Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0359 ha, położonej w O., stanowiącej własność P. D., M. Z. i S. Z. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych ( zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 123/12, wyrok NSA z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/12, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Pamiętać też należy, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzwyczajnym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, na którą wskazuje się w skardze kasacyjnej, i którą rozważano w stanie faktycznym sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. (por. wyroki NSA z 7 października 2011r., sygn. akt II OSK 1521/10; z 20 października 2011r., sygn. akt II GSK 1056/10, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie należy wskazać, i na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji oraz organy, że postępowanie w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości przebiegało dwuetapowo. W pierwszym etapie organy orzekały na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), wydanego na podstawie art. 1 ust 2, art. 6 ust. 1 i 8 ust 2 ustawy. Przepisy tego rozporządzenia precyzowały, jakie gospodarstwo uznać należało za wykazujące niski poziom produkcji rolnej, jak również wskazywały procedurę, jaką należało zastosować przy zaliczeniu poszczególnych gospodarstw rolnych do takiej kategorii. Na tym etapie organ badał, czy określone gospodarstwo rolne można było zaliczyć do wskazanej w art. 1 ust. 1 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Organ oceniał, czy spełnione zostały przesłanki dotyczące produktywności gospodarstwa rolnego oraz dokonywał lustracji tego gospodarstwa. Po dokonanej lustracji oraz uznaniu przez prezydium powiatowej rady narodowej, że gospodarstwo rolne podlegało zaliczeniu do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji z powodu zaniedbania, organ wydawał decyzję o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). W decyzji tej określał też nieruchomości lub ich części, które poddane będą licytacji, ich obszar i nazwisko właściciela (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1968 r. Nr 11, poz. 57 ze zm.), wydanego na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy). Drugim etapem był przymusowy wykup nieruchomości realizowany co do zasady w drodze licytacji, przy uwzględnieniu prawa pierwokupu przynależnego Państwu. W ramach tego postępowania natomiast, w zależności od skuteczności licytacji, były wydawane kolejne decyzje administracyjne: o zatwierdzeniu licytacji (§ 6 ust. 4 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych), o przejściu własności na rzecz nabywcy (§ 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych), względnie o przymusowym wykupie (§ 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych) - w sytuacjach, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, czyli w razie braku nabywców (zob. także m.in. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 745/16; wyrok NSA z 18 września 2018 r., sygn. akt I 2371/16 , CBOSA). Skarżący kasacyjnie wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] września 1978 r., która dotyczyła właśnie ww. drugiego etapu postępowania. Została ona bowiem wydana na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy. Zatem dla oceny legalności decyzji podjętej na tej podstawie niezbędne jest jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i § 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Oznacza to, że Naczelnik Miasta i Gminy w O., wydając decyzję z [...] września 1978 r., obowiązany był jedynie do zbadania czy zaistniały warunki skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. Ocena legalności decyzji orzekającej o wykupie nie może obejmować kontroli przesłanek, na które wskazuje się w skardze kasacyjnej, w tym kwestii stanu użytku tej nieruchomości, czy i dlaczego wykazuje ona niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, w jaki sposób została ustalona cena wywoławcza nieruchomości i wyznaczona licytacja, dlaczego nieruchomość jest potrzebna na cele rozwoju rolniczych jednostek gospodarki uspołecznionej i jaka jest ich nazwa. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że organy, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1978 r., dysponowały ograniczonym materiałem dowodowym. W sytuacji, gdy powyższa decyzja pozostaje od ponad 40 lat w obrocie prawnym, wywołując określone skutki prawne, to tym bardziej wykazane musi być w sposób niebudzący wątpliwości, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kontrolowana bowiem decyzja, jako decyzja ostateczna, korzystała z domniemania legalności i prawidłowości (zob. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane, rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1248/16 (CBOSA), że: "Brak jednostkowych dokumentów dotyczących tej sprawy – mogących świadczyć o usterkach trybu wykonania przynależnego Skarbowi Państwa z mocy art. 3 ust. 3 ww. ustawy prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości rolnych poddanych licytacji w trybie tej ustawy – nie może stanowić postawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, ponieważ mogą one świadczyć co najwyżej o pewnych uchybieniach w toku postępowania wyjaśniającego, które jednak pozostają bez wpływu na wynik sprawy.". W niniejszej sprawie nieodnaleziono dokumentów z licytacji. Nie oznacza to jednak, że jej nie przeprowadzono. Jak wynika bowiem z decyzji z [...] września 1978 r. licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów. Nie odnaleziono również dokumentów pozwalających na ustalenie, czy w skład gospodarstwa rolnego należącego do P. D., M. Z. i S. Z., poza przejętą działką, wchodziły też inne działki. Zgodnie z § 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1972 r. w sprawie przekazania niektórych spraw do właściwości naczelników gmin oraz prezydiów rad narodowych miast niestanowiących powiatów i ich organów (Dz. U. nr 49, poz. 317), Naczelnik Miasta i Gminy w O. był właściwy do wydania decyzji w sprawach objętych regulacją ww. ustawy. Brak w aktach po ponad 40-tu latach od wydania decyzji upoważnienia dla Zastępcy Naczelnika Miasta i Gminy w O., nie jest równoznaczny z brakiem istnienia takiego upoważnienia w dacie wydania decyzji z [...] września 1978 r. i nie stanowi samo w sobie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wobec zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.) brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż decyzję wydała osoba nieupoważniona. Zauważyć również trzeba, że decyzja z [...] września 1978 r., wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, została doręczona adresatom. W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty potwierdzające jej doręczenie P. D., S. Z. i M. Z. Z potwierdzeń doręczenia wynika, że pismo nr [...], czyli pismo o numerze, którym opatrzona była decyzja z [...] września 1978 r., wysłane zostało [...] września 1978 r. i zostało doręczone odpowiednio: P. D. [...] września 1978 r., M. Z. [...] września 1978 r. i S. Z. [...] września 1978 r. Ponadto decyzja z [...] września 1978 r. została opatrzona klauzulą wykonalności [...] października 1978 r., w której wskazano, że wobec jej niezaskarżenia stała się ona prawomocna z dniem [...] października 1978 r. Oznacz to, że ówcześni właściciele wskazanej wyżej działki zgadzali się z treścią tej decyzji. Jeszcze raz przypomnieć należy, że istotą postępowania nieważnościwego jest ocena, czy w stanie faktycznym ustalonym w postępowaniu zwykłym organ mógł, na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa, podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji. W postepowaniu tym Sąd i organy nie badają zgodności przepisów wykonawczych z ustawami i innymi wzorcami. Nie budzi też żadnych wątpliwości, że w dacie wydania kontrolowanej w sprawie decyzji obowiązywały powołane w skardze rozporządzenia Ministra Rolnictwa. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niepełną i błędną ocenę stanu faktycznego sprawy i uznanie, że postępowanie przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji było prawidłowe oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1978 r. i temu zagadnieniu poświęcone są rozważania merytoryczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Biorąc pod uwagę wyżej wskazaną argumentację i uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego, stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji dokonał trafnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo oddalił skargę, bowiem w toku postępowania administracyjnego wykazano, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1978 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił podniesionych w skardze argumentów skarżących, nie czyni uzasadnionym ww. zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.