I OSK 1385/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Po 775/19 w sprawie ze skargi D.C. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [..] lipca 2019 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D.C. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Po 775/19 oddalił skargę D.C. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [..] lipca 2019 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. D.C. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w [..] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania zadań i obowiązków pielęgniarki pełniącej służbę w Ambulatorium pawilonu [..] w dniu [..] kwietnia 2019 r. w Zakładzie Karnym w [..] oraz wskazania ukończonych kursów i szkoleń, stażu pracy i wykształcenia, terminu ostatnich badań okresowych i miejsca ich przeprowadzenia, czy w okresie ostatnich 5 lat była karana dyscyplinarnie lub nagradzana w ZK [..], czy toczyło się wobec niej postępowanie dyscyplinarne przez ostatnich 5 lat, czy posiada zgodę Dyrektora ZK [..] na pracę poza Zakładem, czy korzystała z dopłaty do urlopu w 2018 r. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zakładu Karnego w [..] pismem z dnia [..] maja 2019 r., nr [..] poinformował D.C., że obowiązki obejmują organizację udzielania świadczeń medycznych, udzielanie pomocy przedlekarskiej określonych świadczeń, prowadzenie stosownej dokumentacji oraz wykonywanie innych poleceń przełożonych. Ponadto Dyrektor wskazał, że pielęgniarka pełniąca służbę w Ambulatorium pawilonu [..] ukończyła kurs zawodowy na pierwszy stopień podoficerski oraz kury tematyczne, jej staż jako funkcjonariusza to 10 lat i 11 miesięcy, posiada wykształcenie średnie, badania okresowe wykonała [..] marca 2019 r. w P., nie była karana dyscyplinarnie lub nagradzana, nie posiada zgody na pracę poza Zakładem, korzystała z uprawnienia z dopłaty do urlopu w 2018 r. D.C. wniósł do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu "skargę" na "decyzję" Dyrektora Zakładu Karnego w [..] z [..] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w części, w której informacji nie udzielono. Postanowieniem z [..] lipca 2019 r. [..] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wyjaśnił, że pismem z [..] maja 2019 r. wnioskodawca otrzymał żądaną informację publiczną, a ponadto sprawa nie została załatwiona przez Dyrektora Zakładu Karnego w [..] poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a tylko od decyzji administracyjnej przysługiwałaby wnioskodawcy odwołanie w trybie art. 127 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi D.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucił, że organ nie udostępnił mu żądanych informacji w pełnym zakresie. W odpowiedzi Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę uznał, że w piśmie z [..] maja 2019 r. Dyrektor Zakładu Karnego w [..] udzielił informacji publicznej w odpowiedzi na żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia 10 kwietnia 2019 r. W piśmie tym nie wyrażono stanowiska o odmowie udostępnienia informacji w jakimkolwiek zakresie lub o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Pismo to zawierało zatem wyłącznie treść, dla której przepisy ustawy nie przewidywały wydania formy decyzji administracyjnej. W tej sytuacji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej prawidłowo uznał, iż odwołanie od wskazanego pisma jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i zasadnie zastosował przepis art. 134 k.p.a. Dodatkowo Sąd stwierdził, że jeżeli wnioskodawca uznaje, że udostępnienie mu informacji publicznej nie nastąpiło zgodnie z wnioskiem, może domagać się sądowej ochrony w drodze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia żądanej informacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D.C. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezasadne oddalenie skargi, co jest wynikiem przeprowadzonego postępowania dowodowego w sposób wadliwy tj. bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, a które nie oraz nieodniesienie się w jakikolwiek sposób do zarzutów skargi co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy oraz nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ w zakresie złożonego przez skarżącego żądania udostępnienia informacji odmówił udzielenia informacji w zakresie wskazania "zadań" pielęgniarki pełniącej służbę w Ambulatorium pawilonu [..] w ZK w [..]. W powyższym zakresie Organ nie powiadomił Skarżącego czy posiada wiedzę czy też nie i gdzie ewentualnie wiedze taką skarżący może uzyskać. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego pismem z dnia [..] maja 2019 r. w prawidłowej formie. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują zaś formy decyzji dla udostępnienia informacji publicznej, a skoro tak, to nie przysługiwało skarżącemu odwołanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności zarzucając naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi – "co jest wynikiem przeprowadzonego postępowania dowodowego w sposób wadliwy tj. bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego". Zarzut ten został skonstruowany w sposób wadliwy. Skarżący kasacyjnie ograniczył się bowiem do wskazania wyłącznie przepisów ustawy p.p.s.a., pomijając istotną okoliczność konieczności powołania naruszonych, w jego ocenie, przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019, poz. 1429) – dalej: u.d.i.p., bądź przepisów k.p.a. Nie można było postawić skutecznego zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez niepełne, wadliwie przeprowadzone postępowania dowodowe nie łącząc go z koniecznymi do uwzględnienia przepisami postępowania, na podstawie których podejmował działania organ administracji. Ograniczenie w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia przepisu postępowania do wskazanego art. 151 p.p.s.a. musiało prowadzić do uznania jego nieskuteczności. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Powyższy przepis jest przepisem kompetencyjnym, stanowiącym podstawę oddalenia skargi w przypadku, gdy Sąd nie stwierdzi podstaw do jej uwzględnienia. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy mające charakter ogólny (blankietowy) i określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a do takich należy art. 151 p.p.s.a., nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać zarzuty naruszenia tych przepisów z zarzutem naruszenia innych konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego typu przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Nie mógł być także uwzględniony drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie oraz przez nieodniesienie się w jakikolwiek sposób do zarzutów skargi, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia. Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Z zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wbrew sformułowanemu zarzutowi, wynika wprost przyjęty przez Sąd stan faktyczny sprawy. Sąd przyjął bowiem, że wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. skarżący wystąpił o udzielenie informacji publicznej, a organ w reakcji na wniosek żądanej informacji udzielił. Z treści uzasadnienia Sądu wynika także dlaczego uznał działanie organu, stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, za zgodne z prawem. Nie można także przyjąć, aby Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skargi. Treść skargi wskazuje, że skarżący uznał, iż organ odmówił mu udzielenia informacji publicznej. Skarżący wskazał bowiem, że "pismem z dnia [..] maja 2019 r. Dyrektor ZK [..] nie udzielił mi wnioskowanej informacji publicznej zgodnej ze złożonym wnioskiem, dlatego otrzymane pismo potraktowałem jako odmowę udostępnienia informacji publicznej". W odniesieniu do zarzutu skarżącego Sąd stwierdził, że "w piśmie z [..] maja 2019 r. Dyrektor Zakładu Karnego w [..] udzielił informacji publicznych w odpowiedzi na żądanie skarżącego zawarte we wniosku z 10 kwietnia 2019 r. W piśmie tym nie wyrażono stanowiska o odmowie udostępnienia informacji w jakimkolwiek zakresie lub o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Pismo to zawierało zatem wyłącznie treść, dla której przepisy ustawy nie przewidywały wydania formy decyzji administracyjnej. W tej sytuacji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej prawidłowo uznał, iż odwołanie od wskazanego pisma jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i zasadnie zastosował przepis art. 134 K.p.a.". Kontrolując postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z [..] lipca 2019 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od pisma Dyrektora Zakładu Karnego w [..] z [..] maja 2019 r. Sąd wskazał także szeroko przedmiotowe i podmiotowe przyczyny podstawy stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a., realizując w ten sposób obowiązek rozpatrzenia sprawy wyznaczony treścią przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W niniejszej sprawie konstrukcja uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jest prawidłowa, jednakże nawet w przypadku wadliwości uzasadnienia okoliczność ta mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdyby uzasadnienie wyroku sporządzone było w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni umożliwiało jego kontrolę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku "o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego" należy stwierdzić, że niezależnie od tego, że skarżący kasacyjnie został zwolniony od kosztów sądowych, to wniosek ten nie mógł być uwzględniony w tej części, w której obejmuje żądanie zwrotu kosztów postępowania, bowiem zgodnie z przytoczonym wyżej art. 204 pkt 1 p.p.s.a. "W razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę", co oznacza, że stronie "przegrywającej" nie przysługuje zwrot kosztów postępowania. Z kolei w odniesieniu do tej części wniosku, która obejmuje żądanie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, ocenionej jako żądanie dotyczące zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.