I OSK 1449/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 712/12 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 712/12 oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: po rozpatrzeniu wniosku A. P., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, Administrator Działu Świadczeń – Sekcji Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wrocławiu, na podstawie art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), odmówił mu przyznania dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że A. P. zajmuje lokal o większej powierzchni, niż ustanowiona przez ustawodawcę norma do przyznania dodatku mieszkaniowego. Zaznaczył także, iż w kwestii przyznawania dodatków mieszkaniowych ustawodawca nie pozostawił organom administracji najmniejszego marginesu swobody, co oznacza, że nie mogą na zasadzie słuszności przyznawać dodatku mieszkaniowego, ponieważ w ten sposób rażąco naruszyłyby prawo. Na tę decyzję A. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając, że organy orzekające zastosowały wykładnię literalną zamiast celowościowej i systemowej. Zdaniem skarżącego art. 5 ust. 5 ustawy jest niezgodny z Konstytucją, a sprawą powinien się zająć Trybunał Konstytucyjny W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 712/12 oddalając skargę podkreślił, że organ pomocy społecznej rozpatrujący wnioski o przyznanie omawianego świadczenia nie ma swobody w wyborze podejmowanego rozstrzygnięcia. Osoba ubiegająca się o tę formę pomocy musi zatem spełniać wszystkie określone w ustawie warunki, a niedopełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania dodatku. Sąd uznał, że organy prawidłowo stwierdziły, iż powierzchnia użytkowa zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego (48,10 m2)przekroczyła powierzchnię normatywną przypadającą na jedną osobę o 13,1m2 czyli o 37, 43%. Zatem nawet powiększenie powierzchni normatywnej o 50% nie uprawnia skarżącego do otrzymania dodatku mieszkaniowego, ponieważ łączny udział tak zwanej części mieszkalnej, a zatem pokoi i kuchni (40, 36 m2) w całkowitej powierzchni mieszkania, wynosi 83, 91%, co oznacza, że pomieszczenia "użytkowe" stanowią zaledwie ok. 17%. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy uznał, iż skarżącemu nie przysługuje dodatek mieszkaniowy. W odniesieniu do zarzucanej w skardze niekonstytucyjności art. 5 ust. 5 powołanej ustawy Sąd stwierdził, iż nierozwinięcie tego zarzutu przez skarżącego nie pozwala Sądowi w pełni ocenić potrzeby wystąpienia z takim zagadnieniem do Trybunału Konstytucyjnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył A. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie nieopłaconych kosztów dotychczasowego postępowania oraz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), polegające na przyjęciu, że niespełnienie kryterium metrażowego wskazanego w powołanych przepisach stanowi przesłankę do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, podczas gdy pozostałe dwie przesłanki wynikające z przepisów ustawy, to jest z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 zostały przez skarżącego spełnione w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przed wejściem w życie ustawy o dodatkach mieszkaniowych w obowiązującym brzmieniu, przepisy przewidywały możliwość otrzymania dodatku w przypadku budynków wybudowanych przez 1945 r. Wskazano, że w przedmiotowym lokalu skarżący kasacyjnie zamieszkuje od urodzenia, to jest od 1952 r., a lokal ten jest lokalem w starym budownictwie, wobec czego skarżący nie miał wpływu na wybór, czy też układ mieszkania. Ponadto wskazano, że art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych precyzyjnie określa sytuacje, w których organy odmawiają przyznania dodatku mieszkaniowego, jednakże żadna z tych przesłanek nie dotyczy skarżącego kasacyjnie. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył także, iż sytuacja prawna lokatora wyznaczona jest przez typ uprawnienia, jakie mu przysługuje do zajmowanego lokalu, zatem uprawnienia te zaliczyć należy do "innych praw majątkowych" w rozumieniu art. 64 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego oznacza to więc, że prawa lokatorów posiadają rangę konstytucyjną i na taką też ochronę zasługują. Podniesiono również, że to nie wniosek strony, a wątpliwości Sądu co do ładu prawnego obowiązujących przepisów powinny implikować aktywność Sądu w kwestii zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego. Wniesiono o rozważenie złożenia takiego wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. W sposób jednoznaczny wskazuje ona, jakie obligatoryjne warunki muszą być spełnione, aby właściwy organ wydał decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wnioskodawca, aby otrzymać świadczenie, musi łącznie spełniać warunki dotyczące posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego (art.2), średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego (art. 3) oraz powierzchni użytkowej lokalu (art. 5). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, która decyduje o wysokości dodatku mieszkaniowego, dla 1 osoby nie może przekraczać 35 m2. Od tego parametru ("normatywna powierzchnia lokalu") pośrednio zależy także samo uprawnienie do dodatku mieszkaniowego. Natomiast w myśl art. 5 ust. 5 tej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30 %, a więc w przypadku osoby zamieszkującej samodzielnie będzie to maksymalnie 45,50 m2 (35 m2 + 30 %). Możliwe jest także uzyskanie dodatku na lokal, którego powierzchnia przekracza "powierzchnię normatywną" o 50 %, ale tylko w przypadku jeżeli udział pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Wobec tego stwierdzić należy, że warunkiem powstania uprawnienia do dodatku mieszkaniowego jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od ustalonych warunków w zakresie przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego powiększonej o wskazany procent. Kryteria przewidziane w powołanej ustawie nie pozwalają zatem organom orzekającym na uznaniowość (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 83/09, z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1898/10 oraz z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/09). Zatem skarżący, który samodzielnie zamieszkuje lokal mógłby otrzymać dodatek mieszkaniowy tylko wtedy, gdyby ten lokal nie przekroczył powierzchni 45,50 m2 , o czym stanowi art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jak natomiast wynika z akt niniejszej sprawy, powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego skarżącego przekracza normatywną powierzchnię użytkową dla 1 – osobowego gospodarstwa domowego o 37, 43%, a łączna powierzchnia pokoi i kuchni znajdujących się w tymże lokalu stanowi 83, 91% jego powierzchni użytkowej, a więc przekracza 60%. Jak natomiast już wyżej podkreślano, osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego musi spełniać wszystkie określone w ustawie warunki, gdyż niedopełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania dodatku. Organy administracyjne nie mogą zatem działać na zasadzie uznania administracyjnego. Wobec tego stwierdzić należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż w przypadku skarżącego kasacyjnie kryterium określone w powołanych wyżej przepisach nie zostało spełnione, zatem dodatek mieszkaniowy nie mógł zostać przyznany. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W odniesieniu do kwestii rozważenia przez Naczelny Sąd Administracyjny złożenia do Trybunału Konstytucyjnego pytania o zgodność art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z Konstytucją RP, Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął wątpliwości, które uzasadniałyby skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania tej treści. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.