I OSK 1454/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Sikora po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 153/10 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu składników uposażenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., II SA/Wa 153/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 7 grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu składników uposażenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia 7 grudnia 2009 r. nr 65 Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej - kpa), po rozpatrzeniu odwołania B. D., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 2 lipca 2009 r. nr 64 o zmianie rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 31 stycznia 2006 r. nr (...) w sprawie ustalenia składników uposażenia. W motywach uzasadnienia organ drugiej instancji wskazał, iż rozkazem personalnym z dnia 31 stycznia 2006 r. nr (...), Komendant Stołeczny Policji, działając na podstawie art. 101 ust. 1, art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 43, poz. 277) oraz § 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), ustalił z dniem 1 lutego 2006 r. podinsp. B. D. -Zastępcy Naczelnika Wydziału Prezydialnego KSP uposażenie zasadnicze w 12 grupie zaszeregowania w kwocie 2790 zł, z mnożnikiem 1,94 kwoty bazowej oraz podwyższył dodatek funkcyjny do kwoty 2400 zł. Powyższy rozkaz personalny stał się ostateczny. Następnie, po wszczęciu na wniosek Komendanta Stołecznego Policji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego, decyzją z dnia 7 listopada 2006 r. nr 48 Komendant Główny Policji stwierdził jego nieważność. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr 19-25-2007 z dnia 24 stycznia 2007 r. Po rozpatrzeniu skargi na przedmiotową decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 504/07 uchylił ją oraz decyzję ją poprzedzającą, zaś skarga kasacyjna od tego wyroku wniesiona przez organ administracji została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1518/07. Zarówno sąd pierwszej, jak i drugiej instancji wskazały, że skarżąca wypełniała wszystkie określone przepisami prawa przesłanki do otrzymania podwyżki, zaś nieprawidłowość podwyższenia jej uposażenia dotyczyła tylko jednego elementu, mianowicie przekroczenia maksymalnej wysokości mnożnika kwoty bazowej wynoszącej 1,90. Powyższe oznacza, że rozkaz personalny z dnia 31 stycznia 2006 r. nie naruszał prawa w sposób rażący. Dodatkowo Sąd wskazał, że w związku ze złożeniem przez B. D. w piśmie z dnia 9 października 2006 r. wniosku o zmianę rozkazu personalnego z dnia 31 stycznia 2006 r. w trybie art. 155 kpa w zakresie błędnie ustalonych składników uposażenia, właściwą formą zmiany przedmiotowego rozkazu personalnego jest zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa. W następstwie powyższego Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia 2 lipca 2009 r. nr 64, zmienił za zgodą strony, na podstawie art. 155 kpa, przedmiotowy rozkaz personalny nr 915 z dnia 31 stycznia 2006 r. w taki sposób, że określoną w wierszach 15 i 16 kwotę uposażenia zasadniczego zmienił z 2790 zł na 2770 zł oraz określoną w wierszach 16 i 17 wysokość mnożnika kwoty bazowej zmienił z 1,94 na 1,90. Na podstawie art. 108 § 1 kpa decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji B. D. zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, polegające na błędnym zastosowaniu art. 155 kpa, poprzez przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki do zmiany decyzji, na uchybieniu art. 108 kpa, poprzez bezpodstawne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, naruszeniu art. 28 kpa, poprzez przyjęcie, iż skarżąca jest stroną w niniejszym postępowaniu oraz na nieuwzględnieniu treści art. 6, 7 i 8 kpa, poprzez ominięcie prawa w celu realizacji z góry założonego przez organ planu. Komendant Główny Policji po rozpoznaniu odwołania decyzją nr 65 z dnia 7 grudnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji zawiera indywidualne rozstrzygnięcie prawne, na mocy którego strona nabyła prawo. Natomiast roszczenie strony zawarte we wniosku z dnia 9 października 2006 r. jest tożsame z jej zgodą na podjęcie przez organ rozstrzygnięcia w trybie art. 155 kpa. Organ powołał się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym choć tryb przewidziany w art. 155 kpa nie przewiduje działania na wniosek, to podanie złożone przez stronę w sprawie zmiany decyzji na podstawie tego przepisu można uznać za wyrażenie przez nią zgody na dokonanie stosownej zmiany. Zgoda taka winna być rozpatrywana w kategoriach oświadczenia woli, stąd też do możliwości wycofania zgody należy stosować reguły wynikające z brzmienia art. 61 Kodeksu cywilnego. Jednocześnie, trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 kpa, nie wyłącza żaden z przepisów ustawy o Policji. Odnosząc się do przesłanki interesu strony i interesu społecznego, Komendant Główny Policji wskazał, że niewątpliwie w interesie strony leżeć będzie ustalenie zgodnie z obowiązującymi przepisami podwyżki uposażenia zasadniczego w postaci mnożnika kwoty bazowej rzutującego na wysokość jej emerytury. Z tych samych powodów przychylenie się do wniosku strony nie będzie sprzeczne z interesem społecznym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. D. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego na motywy, jakie zawarł w zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż kwestia dotycząca rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 31 stycznia 2006 r. nr (...) była przedmiotem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r; sygn. akt II SA/Wa 504/07 uchylił decyzje organów policyjnych stwierdzające nieważność ww. decyzji Komendanta Stołecznego Policji. W orzeczeniu tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że choć procedura stwierdzenia nieważności decyzji nr (...) była nieprawidłowa, to jednak właściwą formą zmiany takiej decyzji (rozkazu personalnego), która narusza prawo, lecz naruszenie to nie ma cech rażącego, jest - postulowana przez skarżącą w postępowaniu i podnoszona w skardze - zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 kpa, w myśl którego - decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ewentualne przyjęcie zmiany decyzji z 31 stycznia 2006 r. w powyższym trybie art. 155 kpa byłoby zgodne z wyżej wymienionymi zasadami kpa, jak również godziłoby interesy skarżącej i organu. Sąd uznał zatem, że prawidłową procedurą zmiany rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 31 stycznia 2006 r. nr 915 jest tryb wzruszenia decyzji administracyjnej określony w art. 155 kpa oraz, że ten tryb godzi interes skarżącej oraz interes społeczny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie jest bezsporne, że skarżąca pismem z dnia 9 października 2006 r. złożyła wniosek o zmianę rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 31 stycznia 2006 r. nr 915 w trybie art. 155 kpa. Powyższy wniosek jest jasny i czytelny, brak jest przesłanek, aby uznać, że jest on dotknięty wadami oświadczenia woli określonymi w dziale IV, tytuł IV Księgi pierwszej Kodeksu cywilnego. Oświadczenie to nie było odwołane. W takiej sytuacji organ trafnie przyjął, że została spełniona pierwsza z przesłanek warunkujących wszczęcie trybu z art. 155 kpa tj. wniosek strony. Treść art. 155 wskazuje, że słuszny interes strony lub słuszny interes społeczny jako przesłanki zmiany decyzji ostatecznej "mogą wystąpić razem lub oddzielnie" (P. Przybysz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2007 s. 341 t. 6), a zatem te przesłanki nie musza wystąpić łącznie. W sprawie niewątpliwie występuje interes społeczny, gdyż celem organów policyjnych orzekających w sprawie jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, która została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 kpa organy administracji są zobowiązane przestrzegać porządku prawnego, a pozostawanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej dotkniętą wadą prawną nie sprzyja pewności obrotu prawnego. Tak więc zostały spełnione warunki do wszczęcia postępowania o zmianę rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 31 stycznia 2006 r. nr 915 w trybie art. 155 kpa, a działania organów Policji w tym zakresie są zgodne z dyrektywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 504/07. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. D. zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 155 kpa, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że zachodziły przesłanki do zmiany decyzji w trybie powołane go przepisu; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uchybienie: a) art. 134 § 1 ppsa polegające na niedokonaniu przez sąd oceny decyzji "w granicach danej sprawy" w zakresie sądowej kontroli działania organu administracyjnego pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 53, poz. 1269, z późn. zm.), zw. dalej p.u.s.a poprzez całokształt tylko prawnych aspektów danej sprawy, objętej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie na podstawie innej sprawy administracyjnej, tak jak to uczynił sąd, odsyłając do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r., sygn. Akt II SA/Wa 504/07, b) art. 141 § 4 p.p.s.a, polegające na nieuzasadnieniu wyroku w stopniu pozwalającym na rzeczową ocenę podniesionych w skardze zarzutów oraz niewskazanie, że ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego przemawia za słusznością zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd nie odniósł się do żadnego z zarzutów skargi w zakresie naruszenia przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 kpa, żądania o jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, nadużycia prawa poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 kpa, zarzutu wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy podinsp. B. D. nie jest obecnie stroną w rozumieniu art. 28 kpa, została bowiem zwolniona ze służby w Policji z dniem 17 lutego 2006 r. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną dla podważenia błędnego ustalenia Sądu pierwszej instancji o zastosowaniu art. 155 kpa, w niniejszej sprawie istotne jest wskazanie na nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego oraz błędnej jego wykładni w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa przepis ustrojowy, art. 1 § 2 p.u.s.a., który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Warunków takiej kontroli nie spełnia zaskarżony wyrok. Sąd nie zbadał bowiem, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie oceny zgodności rozstrzygnięcia, działania zgodnego z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury. Obowiązek kontroli działalności administracji publicznej zostanie zrealizowany więc jedynie wówczas, gdy orzeczenie sądu ujawni wszystkie przypadki naruszenia prawa w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Samo wydanie wyroku obowiązku tego nie spełnia. W rozpatrywanej Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, tym samym nie wykonał obowiązku kontroli należycie w rozumieniu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Zakwestionowany wyrok, odwołując się jedynie do wyroku w innej sprawie uchybił zatem przepisom ustrojowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu przesłankach z art. 174 P.p.s.a. poprzez zarzucenie zaskarżonemu wyorkowi naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 155 kpa oraz postępowania – art. 134 §1 P.p.s.a. oraz 141 §4 P.p.s.a. Żaden z podniesionych zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgoda stron stanowi więc podstawową przesłankę stosowania tego przepisu. Zgoda ta nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa (por. B. Adamiak, J. Borkowki, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Beck 2004 r., s 698). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zauważyć, iż bezspornym w sprawie jest fakt, że skarżąca pismem z dnia 9 października 2006 r. złożyła wniosek o zmianę rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 31 stycznia 2006 r. nr (...) w trybie art. 155 kpa. Orzekające w sprawie organy, rozpatrując sprawę w świetle przesłanek określonych w art. 155 kpa w oparciu o zebrany i rozważony materiał dowodowy oraz przede wszystkim wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r., II SA/Wa 504/07 doszły do słusznego przekonania, iż roszczenie skarżącej z dnia 9 października 2006 r. jest w rzeczywistości wnioskiem o podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 155 P.p.s.a. Stanowisko swoje organy te uzasadniły, ustosunkowując się do podniesionych przez stronę okoliczności i odwołując się do oceny sprawy zarówno w aspekcie interesu społecznego i słusznego interesu strony. W tej sytuacji należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wszczęcia postępowania o zmianę rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 31 stycznia 2006 r. w trybie art. 155 kpa. Należy mieć także na uwadze okoliczność, iż zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 31 maja 2007 r., II SA/Wa 504/07 zawarł jednoznaczną ocenę prawną, iż zmiana decyzji z dnia 31 stycznia 2006 r. w trybie art. 155 k.p.a. byłoby zgodne z zasadami zawartymi w kpa, jak również godziłoby interesy skarżącej i organu. Zatem Komendant Stołeczny Policji wydając decyzję z dnia 2 lipca 2009 r. był zobowiązany podporządkować się ww. ocenie prawnej i zmienić rozkaz personalny z dnia 31 stycznia 2006 r. w trybie art. 155 kpa. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu należy więc uznać za bezzasadny. Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 P.p.s.a. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem z jednej strony zawiera on normę ograniczającą zakres orzekania sądu administracyjnego do granic danej sprawy, z drugiej zaś zobowiązuje ten sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa materialnego lub procesowego, a także wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Nakaz rozstrzygania "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Niezwiązanie sądu granicami skargi powoduje zaś, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania. Sąd administracyjny narusza zatem przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. tylko wówczas, gdy nie dostrzegając uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym, oddala skargę na decyzję administracyjną, mimo że naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych lub materialnych mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, a ponadto gdy swoimi ocenami wkracza w sprawę nową w stosunku do tej, w której została wydana zaskarżona decyzja. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 993/10). Żadna z przedstawionych sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca, a Sąd pierwszej instancji będąc związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 31 maja 2007 r., II SA/Wa 504/07 prawidłowo oddalił skargę strony skarżącej. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 §4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew temu, co podniesiono w skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania zakreślone w powołanym wyżej przepisie, wyczerpująco przedstawia stan faktyczny sprawy, a jego ocena prawna jest zaprezentowana w sposób logiczny i spójny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.