I OSK 1554/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 99/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 99/16 wydanym w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. D. [...], działka nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. Postanowieniem tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Dyrektora ZG i KM "Geopoz" w P. z dnia [...] maja 2015 r. pozytywnie opiniujące podział powyższej nieruchomości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do argumentów organu uzasadniających kwestionowane rozstrzygnięcie oraz brak wskazania, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone, a ponadto poprzez sprzeczność stanu faktycznego przytoczonego w uzasadnieniu wyroku ze stanem faktycznym, który Sąd uczynił podstawą swych rozważań. Podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 93 ust. 1 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015, poz. 782 ze zm., dalej: u.g.n.) poprzez uznanie, że przesłanka niezbędności podziału nieruchomości na cel publiczny spełniona jest już w chwili wejścia w życie planu miejscowego, co uprawnia do wszczęcia postępowania z urzędu. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji - w przeciwieństwie do organu - uznał, iż charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego przesądza o tym, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie planu, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. W ocenie autora skargi kasacyjnej tych kwestii nie należy jednak łączyć, gdyż odnoszą się do innych stanów faktycznych mających miejsce w innym czasie. Ani fakt istnienia planu, ani zawartego w nim zapisu o przebiegu drogi, nie przesądzają jeszcze o możliwości wszczęcia postępowania podziałowego z urzędu. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że niezbędność podziału, o której mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., to coś więcej niż samo zapisanie w planie przebiegu drogi jako celu publicznego, coś co należy rozumieć jako nakaz chwili dla podjęcia określonych działań z uwagi na to, że przystępuje się do realizacji inwestycji, coś co stało się aktualne i konkretne. Wskazana w tym przepisie przesłanka niezbędności nie powstaje automatycznie z tego tylko względu, że w uchwalonym dla przedmiotowego terenu planie uwzględniono przebieg drogi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono też uwagę na to, że na organie spoczywa obowiązek wyważenia dwóch przeciwstawnych interesów - interesu publicznego i słusznego interesu właściciela dzielonej nieruchomości. Zaznaczono, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek wykonania przez gminę postanowień planu miejscowego, stronie nie przysługuje zaś skarga na bezczynność organu wynikłą z niewykonania tych postanowień. Poza tym przepisy zawarte w części opisowej planu nie mają charakteru absolutnego, ponieważ mogą być zmienione w przewidzianym prawem terminie. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie podziałowe z urzędu, nie wykazał niezbędności podziału, nie wykazał nawet, że podział zmierza do realizacji celu publicznego, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że jest zgodny z ustaleniami planu. Zdaniem Kolegium takie stwierdzenie nie jest wystarczającym uzasadnieniem podziału nieruchomości z urzędu. Uczestnik [...] Sp. J. w P. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej popierając stanowisko i argumentację skarżącego kasacyjnie SKO oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, ponieważ w znacznej części stanowisko w tym zakresie wpłynie na ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skarżące Kolegium zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 u.g.n. oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. upatruje w przyjęciu przez Sąd, "że przesłanka niezbędności podziału nieruchomości na cel publiczny spełniona jest już w chwili wejścia wżycie planu miejscowego, co uprawnia do wszczęcia postępowania z urzędu". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest trafny, nie doszło do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej jego wykładni polegającej na przyjęciu, iż przesłanka "niezbędności", o której mowa w tym przepisie jest spełniona już wtedy, gdy dla danego obszaru sporządzono tylko plan zagospodarowania przestrzennego, w którym, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Wskazany wyżej przepis stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Zasadniczym warunkiem jest w takim wypadku przeznaczenie w planie miejscowym obszaru, na jakim jest położona nieruchomość, na cele publiczne. Wykładnia tak skonstruowanego przepisu nie nasuwa wątpliwości zwłaszcza kiedy cel, na który przeznaczona jest nieruchomość, jest w sposób oczywisty "celem publicznym", jakim jest budowa drogi a jej przeznaczenie na ten cel jest szczegółowo określone w planie zagospodarowania przestrzennego. Także treść przepisów art. 93 ust. 1 i 4 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, że postępowanie mające na celu wydanie opinii co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy tylko i wyłącznie stwierdzenia, czy proponowany podział jest zgodny z planem, czy też jest z nim niezgodny. W szczególności opinia ta nie dotyczy celowości przedsięwzięcia oraz jego skutków prawnych i finansowych. Przy czym, zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu art. 93 ust. 1 ustawy, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). Z powyższych zapisów wynika zatem, iż rozstrzygając sprawę dotyczącą podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Podział geodezyjny musi więc zatem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, po to, by przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie. Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy oczywiście całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Pogląd taki prezentowany jest w zasadzie jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak wskazać należy na wyroki NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 410/07, z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 10/09, z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 274/11, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 272/11, z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14 oraz wyroki WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 424/12 i z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 378/10 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2010r., II SA/Sz 1297/09 (wszystkie opubl. w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżące Kolegium w skardze kasacyjnej nie poparło swojego stanowiska żadnym odmiennym orzecznictwem. Nie budzi wątpliwości, że jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, wydzielanie gruntów pod budowę drogi publicznej jest zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym. W realiach niniejszej sprawy weryfikacja, czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., sprowadzała się zatem do dokonania wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sprawdzenia czy zatwierdzony projekt podziału odpowiada wiążącym postanowieniom tego planu dotyczącym określenia terenów przeznaczonych pod drogi publiczne. Jak to szczegółowo wykazał Sąd pierwszej instancji, sformułowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawia miejsca na jakąkolwiek uznaniowość. Nieruchomość będąca przedmiotem podziału w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana została pod drogę publiczną. Plan przesądza, iż drogi publiczne w nim wskazane, w tym droga oznaczona symbolem 01KD-Z (w tym na działce będącej przedmiotem niniejszej sprawy), muszą być zlokalizowane dokładnie w miejscu określonym na rysunku planu, który to rysunek przesądza także o szerokości korytarza komunikacyjnego. W sprawie nie było wymagane aby organ wykazał, że podział zmierza do realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego tu i teraz, wystarczające było, że podział ten zmierza do przeprowadzenia przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego zamierzenia inwestycyjnego na rzecz gminy w przyszłości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd Sądu I instancji, że w tej sytuacji spełniona została przesłanka wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu. Odnosząc się do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy tu dodać, że uzależnienie poprawności i zgodności z prawem postępowania o podział nieruchomości od niezbędności tego podziału na cel publiczny ustala już na poziomie regulacji normatywnej wagę interesu społecznego (publicznego) przy trybie podziału nieruchomości prowadzonej z urzędu. Nie może to rzecz jasna oznaczać automatycznej i bezwarunkowej przewagi interesu społecznego nad interesem właściciela, którego nieruchomość podlega podziałowi. Tym bardziej nie może polegać na eliminacji tego ostatniego poprzez nierozważanie uzasadnionego interesu indywidualnego. Treść art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy wskazuje jednak w pewnym sensie na hierarchię wartości, jaka przy tym trybie podziału nieruchomości ma być zapewniona, rzecz jasna w świetle rozważenia zasady ważenia interesów wszędzie tam, gdzie jest to możliwe. Wskazany tryb oraz zakreślona aksjologia powoduje, że brak zgody właściciela nie ma tu istotnego znaczenia, jeżeli spełnione są wskazane wyżej warunki. Oznacza to, że brak jego zgody na zbycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej prowadzić będzie do wywłaszczenia wydzielonej nieruchomości. Kryteria wynikające z art. 7 k.p.a. winny być więc interpretowane i uwzględniane łącznie z kryterium celu publicznego sformułowanym w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tych też kategoriach wina być oceniona przez organy administracyjne niezbędność podziału dla realizacji celu publicznego. W skardze kasacyjnej nie zarzucono jednak naruszenia art. 7 k.p.a., zatem ocena działań organu pierwszej instancji w tym zakresie nie może mieć tu miejsca. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. sygn akt I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Stanowiska Sądu nie sposób uznać za dowolne. To, że skarżące Kolegium nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do ustaleń faktycznych lub wykładni prawa materialnego nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Co prawda, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się szczegółowo do argumentacji Kolegium, ale przedstawił stanowisko odmienne, odpowiednio je argumentując. Tym samym przyjął, że nie podziela argumentacji Kolegium co do wykładni art. 97 u.g.n., i konieczności badania tego, "czy gmina istotnie zmierza w wyobrażalnym okresie zrealizować ów cel publiczny". Także ze względu na przedstawione wyżej stanowisko NSA co do wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie można zgodzić się natomiast z tym, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, które przepisy prawa materialnego zostały naruszone. Z wywodów tego Sądu nie budzi wątpliwości, że zostały naruszone przepisy art. 93 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n., co stało się przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Kolegium upatruje też w sprzeczności stanu faktycznego przytoczonego w uzasadnieniu wyroku ze stanem faktycznym, który Sąd uczynił podstawą swoich rozważań. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano jednak na czym owa sprzeczność polega, co uniemożliwia odniesienie się do tak postawionego zarzutu, bowiem Sąd Kasacyjny takiej nie dostrzega. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wbrew skarżącemu kasacyjnie, jest zrozumiałe w jego treści. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozróżnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co było przedmiotem jego oceny i stanowiskiem, a co jedynie opisem stanu faktycznego sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika [...] Sp. J. w P., ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie uprawniają do żądania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez uczestnika, który nie był skarżącym lub skarżącym kasacyjnie.