II SA/Gd 424/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 3 listopada 2011 r. Wójt Gminy P. i, działając z urzędu i powołując się na art. 6 ust. 1, art. 93, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 1, 1a i 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zatwierdził projekt podziału stanowiącej własność Spółki A nieruchomości – działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym S. gmina P., wydzielając z niej działkę nr [...] pod drogę publiczną oraz działkę nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podziału dokonano w związku z realizacją celu publicznego – inwestycji drogowej – "Przebudowy odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. S.) w miejscowości S. – etap 2 od węzła z obwodnica do ulicy J.", na który to cel przeznaczona jest działka nr [...]. Projekt podziału nieruchomości opracowano na wniosek Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w G., działającego z upoważnienia Zarządu Województwa na podstawie chwały z dnia 27 marca 2008 r., na zlecenie Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. Zgodność projektu podziału z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdził Wójt Gminy P. w postanowieniu z dnia 16 listopada 2010 r. Wydzielona działka nr [...] położona jest zgodnie z planem w terenie rezerwowanym na pas drogi zbiorczej. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka A, domagając się jej uchylenia. Zarzuciła naruszenie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż żaden z obowiązujących planów na terenie Gminy P. nie dotyczy nieruchomości skarżącej. Zarzuciła także naruszenie art. 107 § 1 Kpa poprzez niewłaściwe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, gdyż decyzja została wydana bez precyzyjnego określenia celu publicznego, który by uzasadniał podział nieruchomości, skutkujący utratą prawa własności tej części nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 4 czerwca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zostało wszczęte z urzędu. Dokonany podział ma na celu wydzielenie z nieruchomości, której właścicielką jest skarżąca, działki przeznaczonej w uchwale Rady Gminy P. z dnia 10 września 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P.– część wyżynna, na drogę zbiorczą. W wyniku podziału mają powstać dwie działki oznaczone numerami [...] i [...], przy czym działka nr [...] jest przeznaczona w miejscowym planie na cele publiczne – znajduje się na terenie rezerwowanym pod pas drogi zbiorczej KZ. Planowana do realizacji m.in. na działce [...] inwestycja drogowa to "Przebudowa odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. S.) w miejscowości S. – etap 2 od węzła z obwodnica do ulicy J.". Przebudowa drogi publicznej jest niewątpliwie celem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji dla realizacji tego celu niezbędny jest podział nieruchomości oznaczonej jako działka [...], której to część – działka nr [...] stanowić będzie fragment pasa drogi wojewódzkiej. Projekt podziału został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Wójta Gminy P. z dnia 16 listopada 2010 r. w zakresie zgodności z ustaleniami dla tej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P.– część wyżynna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z dnia 10 września 2005 r. Postanowienie to zostało doręczone skarżącej i wobec niewniesienia zażalenia stało się ostateczne. Wywiera ona zatem skutki w przedmiocie zgodności projektu podziału z ustaleniami obowiązującego dla tej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji zasadne było dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie dotyczące podziału nieruchomości jest dwuetapowe. Najpierw opiniowana jest w formie postanowienia zgodność projektu z ustaleniami planu, a następnie zatwierdzany jest decyzją podział nieruchomości. Organ zatwierdzający podział jest związany opinią o podziale, która stanowi podstawę decyzji zatwierdzającej podział. W związku z tym, wbrew zarzutowi odwołania, nie było podstaw do ponownego wydawania takiego postanowienia opiniującego z uwagi na wydanie decyzji kasacyjnej w sprawie dotyczącej zatwierdzenia podziału. Nadto Kolegium, wskazując na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, z których wynika, że mapa z projektem podziału stanowiąca załącznik do decyzji zatwierdzającej projekt podziału powinna zwierać przedstawione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek, stwierdziło, że materiał dowody sprawy zawiera wszystkie wymagane przez te przepisy dokumenty. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że nie można uznać, że brak w decyzji szczegółowych informacji odnośnie planu miejscowego mógłby stanowić podstawę do jej uchylenia. Informacje takie zawarte były w postanowieniu Wójta Gminy P. z dnia 16 listopada 2010 r. Nadto w decyzji został wyraźnie określony cel publiczny, na jaki ma nastąpić podział nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A, zarzucając naruszenie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7, art. 81 w zw. z art. 10 i 107 § 1 i 3 Kpa. Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że postanowienie Wójta Gminy P. z dnia 16 listopada 2010 r. zostało wydane na potrzeby wcześniej prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 20 stycznia 2011 r., ostatecznie uchyloną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nadto Kolegium uznało, że dla dokonania podziału wystarczające jest wykazanie, że planowany podział zmierza do realizacji celu publicznego i jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W ocenie skarżącej organ rozpatrujący sprawę o dokonanie z urzędu podziału ma obowiązek przeprowadzenia oceny przesłanki jego niezbędności poprzez rozważenie i wyważenie sporu między interesem publicznym a słusznym interesem strony. Skarżąca wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzuciła, że organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego dla wyjaśnienia tak rozumianej przesłanki niezbędności podziału. Skarżąca stwierdziła przy tym, że realizacja celu publicznego w postaci przebudowy drogi publicznej jest niewątpliwie celem publicznym, jednakże dokonany podział nie jest niezbędny dla osiągnięcia tego celu, gdyż obecnie dokonuje się realizacji takiego celu na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nadto nieprawidłowo uznano za strony niniejszego postępowania Zarząd Województwa oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich w G.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazało przy tym, że doręczenie decyzji Zarządowi Województwa nastąpiło z uwagi na posiadanie przymiotu strony, jako zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wbrew zarzutom skargi organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Nadto organ odwoławczy szczegółowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Z powyższych przepisów wynika, że rozstrzygając sprawę dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Podstawowym zagadnieniem przesądzającym o zgodności z prawem decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości jest zatem zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. – część wyżynna, uchwalonego przez Radę Gminy P. uchwałą nr [...] z dnia 10 września 2005 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 10 sierpnia 2005 r. nr [...], poz. [...]. Bezsporne jest, że plan ten przeznacza część, stanowiącej własność skarżącej Spółki A - działki nr [...] na drogę zbiorczą KZ, czyli niewątpliwie drogę publiczną. Plan ten wiąże organy administracji publicznej w procedurze wydawania indywidualnych rozstrzygnięć na jego podstawie. Bezsporne jest również, że postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r. Wójt Gminy P. zaopiniował pozytywnie projekt podziału przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami tegoż planu. Art. 97 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami określone zostały natomiast sytuacje, w których podziału nieruchomości można dokonać z urzędu. W szczególności zaś może to nastąpić, gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych (punkt pierwszy art. 97 ust. 3). Cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami określa art. 6 ustawy. Celami publicznymi są między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1). Postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału zostało w niniejszej sprawie wszczęte z urzędu, w związku z realizacją celu publicznego, tj. inwestycji drogowej: "Przebudowy odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. S.) w miejscowości S. – etap 2 od węzła z obwodnica do ulicy J.". W ocenie Sądu w tym przypadku mamy niewątpliwie do czynienia z realizacją celu publicznego, jakim jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i budowa tych dróg (art. 97 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skarżąca twierdziła, że nie jest wystarczające wykazanie, że planowany podział zmierza do realizacji celu publicznego i jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Organ rozpatrujący sprawę o dokonanie podziału z urzędu ma obowiązek dokonania oceny dodatkowej, wynikającej z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przesłanki niezbędności poprzez rozważenie i wyważenie sporu między interesem publicznym a słusznym interesem strony. Istotnie, jak wskazała skarżąca, poglądy takie prezentowane są w orzecznictwie sądów administracyjnych, a w szczególności w przytoczonym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2008r., I SA/Wa 2023/07, LEX nr 491353. Wskazać można również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2007r., II SA/Lu 506/07, LEX nr 489575. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednakże powyższego stanowiska. Przepisy art. 97 ust. 3 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie stanowią, iż podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest to niezbędne do realizacji celów publicznych oraz jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zdaniem Sądu nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak wskazać należy, na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/ Gd 378/10 i z dnia 15 listopada 2006r., II SA/Gd 352/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008r. I OSK 410/07, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2009r., II SA/Gd 811/08 czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2010r., II SA/Sz 1297/09 (wszystkie opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie I OSK 10/09 stwierdził, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Wskazać nadto należy, że w świetle treści art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyznaczającego zakres postępowania w sprawie podziału, nie znajduje uzasadnienie pogląd, jakoby organ mógł dysponować uznaniem w zakresie obszaru, który ma zostać wydzielony na cele publiczne (tak Gabriel Węgrzyn, Linie podziału nieruchomości a linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania w planie miejscowym, Nowe Zeszyty Samorządowe, 2009/4/58). W świetle powyższego uznać należy, wbrew zarzutowi skargi, że zarówno wszczęcie postępowania, jak i rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również kodeksu postępowania administracyjnego. Nie są przy tym zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął niniejszą sprawę, mimo stwierdzonego uchybienia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, dotyczącego braku dokładnego określenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, słusznie uznając, że nie mogło to stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika bowiem, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Braki rozstrzygnięcia organu I instancji postępowania stanowią wady postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 Kpa. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne. Skorzystanie z tej możliwości musi być wyjątkowe, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest orzekanie reformatoryjne. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że szczegółowe informacje odnośnie obowiązującego miejscowego planu zawarte były w postanowieniu Wójta Gminy P. z dnia 16 listopada 2010 r. Nadto sam organ odwoławczy, rozstrzygając niniejszą sprawę, prawidłowo i precyzyjnie określił plan miejscowy. Wskazać przy tym należy, że w toku postępowania administracyjnego, a także skardze, skarżąca twierdziła, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta obowiązującym planem miejscowym, jednakże na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącej wycofał te zarzuty, stwierdzając, że nie kwestionuje zgodności podziału dokonanego zaskarżoną decyzją z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od tego podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy P. – część wyżynna, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z dnia 10 września 2005 r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 10 sierpnia 2005 r. nr [...], poz. [...], jest obowiązującym aktem prawa miejscowego. Prawidłowo wyjaśniło także Kolegium, że nie było podstaw do ponownego wydawania postanowienia opiniującego z uwagi na wydanie decyzji kasacyjnej w sprawie dotyczącej zatwierdzenia podziału. W sprawie podziału mamy bowiem do czynienia z dwoma etapami postępowania, a mianowicie opiniowaniem wstępnego projektu podziału nieruchomości i zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Postanowienie zawierające opinię w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym dotyczy jednej z kwestii rozstrzyganych w toku postępowania o podział nieruchomości, przy czym rozstrzyga tę kwestię w sposób wiążący na dalszym etapie postępowania podziałowego, co wynika również z faktu, że musi być ono ostateczne. Nadto po wydaniu decyzji kasacyjnej nie wszczyna się nowego postępowania, jak twierdzi skarżąca, lecz kontynuowane jest postępowanie w tej samej sprawie administracyjnej. W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 Kpa. Jak już wyżej wskazano organ odwoławczy nie tylko ponownie rozpatrzył niniejszą sprawę, ale także szczegółowo i wyczerpująco rozpatrzył wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu, słusznie uznając je za niezasadne. Właściwie przy tym uznano za stronę postępowania Województwo, skoro w niniejszej sprawie dokonywany jest podział nieruchomości w celu wydzielenia działki pod drogę wojewódzką. Kwestia dotycząca możliwości zastosowania dla budowy tejże drogi trybu przewidzianego w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie może być natomiast w ogóle rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.