I OSK 161/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R., W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 348/13 w sprawie ze skargi M. R. i W. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków za dozór pojazdu 1. odrzuca skargę kasacyjną w części wniesionej przez M. R.; 2. oddala skargę kasacyjną w części wniesionej przez W. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 348/13 oddalił skargę M. R. i W. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków za dozór pojazdu. W uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie poczynił następujące ustalenia faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zamościu z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za usunięcie z drogi i przechowywanie pojazdów Skarbu Państwa. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 1 grudnia 2009 r. M. R. i W. R. wspólnicy spółki cywilnej [...] zażądali wynagrodzenia za dozór wyszczególnionych we wniosku pojazdów po stawce wskazanej w poszczególnych powiadomieniach oraz za okres od dnia usunięcia pojazdów z drogi do dnia odbioru ich z parkingu. Dyrektor Izby Skarbowej w Lublinie podniósł, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o przejściu samochodu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. I OPS 1/10, organ egzekucyjny przy określeniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uwzględnia zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowywaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu w sposób zapewniający jego właściwości. Obowiązkiem dozorcy jest udokumentowanie poniesionych wydatków poprzez przedstawienie odpowiednich rachunków i pokwitowań. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zamościu wezwał Spółkę do udokumentowania wydatków związanych z usunięciem i całym okresem przechowywania pojazdów wykazanych we wniosku. Na powyższe wezwanie Spółka udzieliła odpowiedzi w piśmie z dnia 30 marca 2012 r., podkreślając, że w złożonym wniosku wyraźnie żąda przyznania kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów po stawkach wymienionych w uchwale Rady Powiatu. Ponadto stwierdziła, że żądanie przedstawienia rachunków i pokwitowań, których okres tworzenia sięga kilkunastu lat jest niewykonalne. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie, na organie I instancji spoczywał obowiązek samodzielnego określenia należności za dozór wyszczególnionych we wniosku pojazdów zgodnie z brzemieniem art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zamościu zwrócił się do organów likwidacyjnych z Tomaszowa Lubelskiego, Hrubieszowa, Krasnegostawu i Biłgoraja oraz Puław, Chełma, Białej Podlaskiej o nadesłanie informacji o wysokości stawek dobowych stosowanych i wypłacanych na ich terenie podmiotom prowadzącym parkingi depozytowe m.in. za lata 2008 - 2009. Stawki za poszczególne lata zsumowano, a następnie podzielono przez ilość organów biorących udział w przeprowadzeniu dowodu. Stawki wyliczone w ten sposób przedstawiono następująco: samochody osobowe za 2008 r. (5,47 zł - do 31 maja, 5,67 zł - od 1 czerwca do 31 października, 5,98 zł - od 1 listopada do 19 listopada, 6,39 zł - od 20 listopada), jednoślady za 2008 r. (3,90 zł - do 31 maja, 4,02 - od 1 czerwca do 19 listopada, 4,51 zł - od 20 listopada), samochody osobowe za 2009 r. - 6,70 zł, jednoślady za 2009 r. - 5,59 zł. Wszystkie stawki zawierają podatek VAT. Przy ustaleniu zwrotu wynagrodzenia i kosztów związanych z usunięciem z drogi ww. pojazdów, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zamościu przyjął stawkę 115,56 zł. Stawka ta została ustalona w oparciu o informacje udzielone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Tomaszowie Lubelskim, Naczelnika Urzędu Skarbowego w Puławach, Naczelnika Urzędu Skarbowego w Chełmie, Naczelnika Urzędu Skarbowego w Biłgoraju, Naczelnika Urzędu Skarbowego w Krasnymstawie oraz PZU S.A. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie powyższe wyliczenia wynagrodzenia oraz zwrotu poniesionych wydatków związanych z dozorem i usunięciem z drogi pojazdów wymienionych w postanowieniu są prawidłowe. Skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli M. R. oraz W. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że nie można podzielić poglądu skarżących, że wynagrodzenie za dozór, przyznawane na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obliczone być powinno przy zastosowaniu stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Powołany przepis przewiduje dwa rodzaje roszczeń dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Jeśli chodzi o pierwszy składnik należności dozorcy, tj. zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę na wykonywanie dozoru. W orzecznictwie podkreśla się, że wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu. Ponadto, z dyspozycji art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero wtedy, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie w drodze dowodów podejmowanych przez organ z urzędu. Dowody te w sprawach dozoru mogą odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność. Przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania. Zgodnie z art. 836 k.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. W przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wyznaczona przez organ administracji publicznej do usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu strzeżonym na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Jednostkę tę wiąże bowiem z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Nie obowiązują więc unormowania umowne lub taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. Podkreślenia wymaga, że nie jest taryfą - w rozumieniu powołanych przepisów uchwała rady powiatu wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nie dotyczy ona bowiem stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego. Sąd I instancji zacytował wyrok z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 131/09 Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyraził pogląd, że wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 k.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej w umowie albo taryfie. Odpowiednie zastosowanie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 k.c. w zakresie, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Na gruncie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, wyrok NSA z dnia 16 lutego 1999 r., I SA/Wr 2390/97). Sąd I instancji podkreślił, że ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ powinien wziąć pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2009 r.: III SA/Łd 493/08 i III SA/Łd 503/08). Posłużenie się - przy obliczaniu wysokości wynagrodzenia za dozór - stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2010 r., I OSK 1194/09 i z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 585/09). Przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 130a ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, dokonanej z dniem 21 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) stanowił, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za usunięcie pojazdu z drogi w przypadkach określonych w ustawie oraz parkowanie tego pojazdu ustala rada powiatu. Powołany przepis nie wskazywał sposobu ustalenia stawek opłat, w szczególności zaś nie zobowiązywał rady powiatu do uwzględniania przy ustalaniu stawek tych okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia dozorcy na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w omówionej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, stwierdzając, że "wskazane wcześniej okoliczności, dotyczące wysokości opłat, powinna uwzględnić rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie." Zdaniem kontrolowanego sądu powoływanie się przez skarżących na ten fragment uzasadnienia uchwały na poparcie swojego twierdzenia, że wysokość wynagrodzenia przyznawanego na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustalana być powinna w oparciu o stawki wynikające z uchwały rady powiatu jest w ocenie Sądu I instancji błędne. W tej sytuacji przyjąć należało, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jedynie, że stawki opłat ustalanych przez radę także powinny uwzględniać takie okoliczności jak zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu i warunki jego sprawowania oraz że mają one zastosowanie, gdy właściciel nie odebrał auta w terminie. W ocenie kontrolowanego sądu Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wówczas, że według stawek tych obliczane jest wynagrodzenie jednostki sprawującej dozór. Przeciwnie z treści uzasadnienia uchwały wynika w sposób nie nasuwający wątpliwości, że podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków jest art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co oznacza obowiązek ustalenia tego wynagrodzenia oraz wydatków z uwzględnieniem wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, a nie stosowania wprost stawek ustalonych przez radę powiatu na innej podstawie i w innym celu. Sąd I instancji stwierdził, że zastosowana przez organy metoda porównawcza i sposób wyliczenia wynagrodzenia za wykonywanie przez skarżących dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi oraz wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w szczególności kosztów usunięcia pojazdów z drogi, są prawidłowe. Podkreślono, że skarżący nie udokumentowali innych koniecznych wydatków, podlegających zwrotowi. Zastosowana przez organy metoda ustalenia wynagrodzenia polegała na obliczeniu średniej arytmetycznej stawek stosowanych przez Naczelników Urzędów Skarbowych na innych parkingach, wykonujących dozór pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym (parkingach specjalistycznych), czyli parkingach prowadzących taką samą, co skarżący działalność. W oparciu o te stawki organ pierwszej instancji wyliczył należne skarżącym wynagrodzenie z tytułu dozoru pojazdów za okresy wskazane w postanowieniu. Koszty usunięcia pojazdów z drogi, w przyjętej wysokości 115,56 zł. obliczone zostały na podstawie stawek za holowanie pojazdów na terenie powiatu zamojskiego, stosowanych przez organy egzekucyjne (urzędy skarbowe) oraz [...]S.A. Zdaniem kontrolowanego sadu organy uwzględniły zatem wszystkie wskazane wyżej okoliczności mające wpływ na ustalenie należności przyznawanych na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę kasacyjną złożyli skarżący i zaskarżając wyrok w całości zarzucili: I. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 130a ust 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, dalej p.r.d., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stawki opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów wynikające z uchwały rady powiatu odnoszą się jedynie do właścicieli pojazdów i nie dotyczą Skarbu Państwa, a w konsekwencji uznanie, iż skarżący są zobowiązani do wykazania rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie przepisu art. 130 a ustawy p.r.d., podczas gdy z treści żadnego z wymienionych powyżej przepisów nie wynika, iż stawki ustalane przez radę powiatu mają zastosowanie tylko i wyłącznie w odniesieniu do właściciela pojazdu z pominięciem Skarbu Państwa, 2) art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy nie można uznać za zgodną z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zasadą praworządności, sytuacji odmiennego traktowania wyznaczonego przez starostę podmiotu usuwającego pojazd z drogi i prowadzącego parking na podstawie przepisów art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyznawanie mu na jego żądanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów w zróżnicowanych wysokościach, w zależności od tego czy właściciel odebrał pojazd w przewidzianym 6- miesięcznym terminie, czy też go nie odebrał. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, zwana dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 k.p.a. w zw. z art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) oraz art. 130a ust 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegające na tym, iż Sąd I instancji wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia przez organy I i II instancji przepisów art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. w związku z art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na prowadzeniu przez organy I i II instancji postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stawki dobowej za dozór pojazdów w sytuacji gdy zastosowanie powinny mieć stawki wynikające z uchwały wydawanej przez radę powiatu na mocy upoważnienia ustawowego, a tym samym naruszeniu przez organy administracji publicznej zasady praworządności, zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, 2) art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przez sąd I instancji, polegające na przyjęciu odmiennej wykładni przepisów niż przyjęta uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10 - odnośnie wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a także polegające na powoływaniu się przez sąd I instancji na wykładnię przepisów wynikającą z uchwał NSA podjętych przed podjęciem uchwały NSA w składzie 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10, Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono: 1) na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2) na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania drugo-instancyjnego według norm przepisanych, 3) ponadto z ostrożności procesowej w sytuacji skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny z możliwości wskazanej w art. 188 p.p.s.a. na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz kosztów postępowania drugo-instancyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że ani z przepisu art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani z art. 130a ust 5c ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie wynika wprost jak należy wyliczyć wysokość zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, ani tym bardziej, że stawki wynikające z uchwały rady powiatu odnoszą się wyłącznie do właścicieli pojazdów - innych niż Skarb Państwa. Orzecznictwo, na które powołują się skarżący w celu wzmocnienia argumentacji pochodzi z okresu już po podjęciu uchwały składu 7 sędziów I OPS 1/10, zaś Sąd w uzasadnieniu wyroku, a także organy zarówno I jak i II instancji przywołują w zasadzie orzecznictwo starsze, a więc podjęte w okresie zupełnie odmiennej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, dotyczącej kwestii wynagrodzenia za dozór oraz wydatków związanych z dozorem pojazdów. Obecnie nie budzi już wątpliwości, iż Skarb Państwa, nabywa własność pojazdu i co się z tym wiąże ponosi koszty jego przechowywania również za okres kiedy nie był właścicielem pojazdu, na skutek porzucenia własności i objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. Mając powyższe na uwadze zupełnie pozbawione podstaw byłoby przyjęcie, iż należy w takiej sytuacji stawiać organ likwidacyjny w sytuacji korzystniejszej niż właściciela pojazdu. Skarb Państwa wstępuje w taki sam stosunek prawny jaki był udziałem właściciela - osoby prywatnej, zajmuje niejako jego miejsce. Dlaczego więc i na jakiej podstawie miałyby go obowiązywać inne stawki niż osobę prywatną. Uznanie za prawidłowe stosowania stawek zaniżonych w porównaniu do stawek uchwalonych przez Radę Powiatu sprowadza się w istocie do sytuacji, w której ten sam organ administracji, który ma ponosić koszty jest "sędzią we własnej sprawie", jako że sam określa stawki. Ponadto wskazano, że organ I instancji - czego zarówno organ II instancji jak i Sąd I instancji zdaje się nie zauważył - bezzasadnie prowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia wysokości stawki dobowej za dozór pojazdów w sytuacji gdy zastosowanie powinny mieć stawki wynikające z uchwały wydawanej przez radę powiatu na mocy ustawowego upoważnienia, a tym samym naruszył przepisy art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a., co w istocie sprowadza się do naruszenia naczelnych zasad postępowania cywilnego, tj. zasady praworządności, zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a co się z tym wiąże również zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało wydanie rozstrzygnięć odmawiających skarżącym przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów i kosztów dozoru pojazdów w żądanej przez nich wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz art. 130a ust. 6 u.p.r.d. poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie nie znajdują uzasadnienia. Zarzuty sprowadzały się w istocie do kwestionowania przyjęcia przez kontrolowany sąd, że w stanie faktycznym tej sprawy przechowawca nie jest uprawniony do przyznania mu świadczenia ustalonego według stawek wynikających z uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wyjaśnienia wymagała zatem kwestia, czy zwrot wydatków i wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny określa na podstawie uchwały rady powiatu wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Analiza regulacji zawartych w art. 130 a prawa o ruchu drogowym i art. 102 u.p.e.a. musi prowadzić do wniosku, że dotyczą one odmiennych należności, które odnoszą się do różnych podmiotów. Ustawodawca w sposób wyraźny rozróżnił opłatę, którą obowiązana jest uiścić osoba będąca właścicielem pojazdu usuniętego z drogi, który został umieszczony na parkingu strzeżonym od wynagrodzenia dla jednostki prowadzącej parking w przypadku ruchomości, które stały się własnością Państwa. Przepisy odnoszące się do wynagrodzenia i wydatków dozorcy, o których stanowi art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a które poprzez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011r w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają zastosowanie do przechowywania ruchomości będących własnością Państwa nie przewidują choćby odpowiedniego stosowania norm zawartych w art. 130a ustawy prawa o ruchu drogowym. Z kolei zaś opłata, o której stanowi art. 130 a ust.5c tej ustawy stanowi wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust.1 i 2 ustawy prawo o ruchu drogowym. Z tego względu nie można było przyjąć, że opłaty określone w uchwale rady powiatu stanowić mogły podstawę ustalania wynagrodzenia dla jednostki prowadzącej parking, które jest określane w oparciu o art. 102 u.p.e.a ( identycznie NSA wyroku, wydanym w składzie 7 sędziów w dniu 13 kwietnia 2015r, w sprawie o sygn. akt I OPS 4/14) W uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 zwrócono uwagę, że przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości. Nie oznaczało to jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjął wówczas stanowisko, iż wynagrodzenie dozorcy (jednostki prowadzącej parking) należało określać na podstawie stawek opłat przyjętych w uchwale rady powiatu. A skoro tak, to nie można było uznać, że wykładnia przepisów dokonana w tym zakresie przez Sąd I instancji była odmienna od wykładni przyjętej w omawianej uchwale I OPS 1/10, a w konsekwencji by naruszony został przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP podkreślić należało w pierwszej kolejności, że wprawdzie zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów, jednak zasada ta dotyczy podmiotów podobnych, co w konsekwencji niewyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na cechę istotną relewantną. Zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu usuniętego z drogi oraz właściciel pojazdu z chwili usunięcia pojazdu z drogi nie są podmiotami podobnymi. Z kolei zgodnie z upoważnieniem ustawowym, a więc w granicach prawa rada powiatu określać może wyłącznie opłaty wobec właściciela pojazdu usuniętego z drogi, a nie wysokość wynagrodzenia jednostki prowadzącej parking strzeżony, której jako przechowawcy należy się wynagrodzenie z tytułu przechowywania ruchomości, będących własnością Państwa, ustalane na innej, odrębnie wyartykułowanej podstawie prawnej. Zarówno przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. jak również żaden inny przepis prawa, nie określają precyzyjnie, jak należy wyliczyć należność za dozór. Bezspornym jest, że przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, a więc kwota ta jest uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy i pojazdu. Co więcej, wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie w związku ze sprawowanym dozorem pojazdu przechowywanego na parkingu (wyrok NSA z dn. 10 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1399/08). Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji uwzględniającego m.in. wyposażenie posiadanego parkingu. Organ orzekający o ich przyznaniu ze strony Skarbu Państwa jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę. W konsekwencji zatem, jeżeli w przekonaniu organu, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, dozorca nie wskazał jakie konkretnie poniósł wydatki związane z dozorem samochodu, nie przedstawił stosownych dokumentów, ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia, poza odwołaniem się do uchwały rady powiatu, to wówczas stosownych ustaleń w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego musiał dokonać organ. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można było zatem zgodzić się z zarzutem wadliwie dokonanej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, która odpowiadała normom z art. 6, 7, 8 i 77 kpa. Prowadzone postępowanie, w szczególności zaś podjęte czynności dowodowe zmierzały do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy. Stąd też z bezzasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 u.p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 kpa w zw. z art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w części wniesionej przez W. R. Na zasadzie art. 178 p.p.s.a odrzuceniu podlegała skarga kasacyjna w części wniesionej przez M. R. Warunkiem koniecznym wniesienia skargi kasacyjnej jest uprzednie doręczenie stronie skarżącej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem( por. postanowienie NSA z dnia 7 czerwca 2013r, wydane w sprawie II FZ 71/13). Warunek ten podyktowany jest koniecznością oparcia skargi kasacyjnej na konkretnych podstawach, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany przy rozpoznaniu sprawy( art. 183 §1 p.p.s.a). Ponadto zgodnie z art. 177§1 p.p.s.a. dopiero od chwili doręczenia stronie skarżącej odpisu orzeczenia z uzasadnieniem rozpoczyna się dla niej bieg terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Tymczasem wniosek o sporządzenie uzasadnienia złożył wyłącznie W. R.