I OSK 1611/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawny w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 36/22 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 09 listopada 2021 r. nr SKO/RŚ-423/394/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem 24 maja 2022 r. o sygn. akt IV SA/Wr 36/22, oddalił skargę W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 9 listopada 2021 r. nr SKO/RŚ-423/394/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr O.ŚR.433.29.2020.2021 Wójt Gminy Z. odmówił W. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Po rozpoznaniu odwołania W. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, decyzją z dnia 9 listopada 2021 r. nr SKO/RŚ-423/394/2021, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zasadnie Wójt odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ wystąpiła negatywna przesłanka do jego ustalenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Strona jako osoba sprawująca opiekę nad mężem ma ustalone prawo do emerytury i mimo stosownych pouczeń i wezwań wystosowanych przez organ I instancji nie przedłożyła decyzji ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Tym samym dokonała wyboru świadczenia emerytalnego, co uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zauważono też, iż strona nie spełniła podstawowej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skoro W. M. nabyła prawa emerytalne w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego w 2018 r., a znaczny stopień niepełnosprawności u małżonka strony datuje się od marca 2021 r., to oznacza że strona nie zrezygnowała z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad mężem. W uzasadnieniu ww. wyroku z 24 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Niemniej celowe jest odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Językowa wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W ocenie Sądu I instancji nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Sąd ten stwierdził jednak niezasadność podejścia umożliwiającego pomniejszenie świadczenia pielęgnacyjnego o wysokość pobieranego świadczenia emerytalnego. Podzielił natomiast stanowisko przemawiające za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Zatem osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd I instancji zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji poinformował skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia, o możliwości zawieszenia emerytury i wstrzymania jej wypłaty oraz przedłożenia decyzji w tym zakresie. Wezwał ją też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Organ umożliwił zatem stronie dokonanie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże strona z tego prawa nie skorzystała, nie złożyła oświadczenia o wyborze korzystniejszego świadczenia oraz nie złożyła w organie rentowym wniosku o zawieszenie emerytury i wstrzymanie jej wypłaty. Reasumując Sąd uznał, iż organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i zasadnie odmówiły przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ wystąpiła negatywna, o której mowa w ww. przepisie. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W. M. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 2) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji; 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano na konieczność odstąpienia od wyłącznie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zauważono, iż zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stałoby sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji. materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Dalej zauważono, iż zasada pogłębiania zaufania do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek między innymi dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zasada ta zostaje naruszona, kiedy organ nie przestrzega prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zdaniem skarżącej niemożliwa byłaby sytuacja, kiedy to po zawieszeniu przez skarżącą przysługującego jej prawa do emerytury i wydania decyzji o zawieszeniu tego prawa byłaby pozbawiona jakiegokolwiek świadczenia do czasu wydania nowej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Skarżąca kasacyjnie zrzekła się bowiem rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W oparciu o art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na jednej podstawie – naruszeniu prawa materialnego tj. naruszeniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 - dalej w skrócie: "u.ś.r."). Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował tym samym stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie, zaakceptowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Rację ma autor skargi kasacyjnej że orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej ( por. m.in. wyroki NSA z: 8 stycznia 2020 r. o sygn. akt I OSK 2392/19; 5 listopada 2021 r. o sygn. akt I OSK 1195/21; 16 marca 2022 r. o sygn. akt I OSK 1242/21, z 10 lutego 2023 r. o sygn. akt I OSK 666/22 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Przepis prawny jest jasny wtedy gdy wyniki wykładni językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu. Trzeba zauważyć, iż Sąd I instancji zdecydowanie odstąpił od wyniku jedynie językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Sąd ten jednoznacznie stwierdził, iż literalne odczytanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela takie stanowisko. Istotną cechą osób, będących adresatami normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 uśr określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien uniemożliwiać stronie uzyskania świadczenia korzystniejszego, ale winien podjąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (wyrok NSA z 15 września 2020 r. o sygn. akt. I OSK 2199/19). W art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W przepisie tym nie wymieniono innych świadczeń, np. emerytalnych czy rentowych. Biorąc pod uwagę przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.), prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy , skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (patrz art. 134 ust. 2 pkt 2 tej ustawy) . Słusznie Sąd I instancji wskazał, że warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok NSA z 10 lutego 2023 r. o sygn. I OSK 666/22). Skoro zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W kontekście podniesionych w skardze kasacyjnej uwag trzeba też zauważyć, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2023 r. o sygn. akt I OSK 580/22). Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd Sądu I instancji , iż postulowany w niektórych orzeczeniach sposób rozwiązania zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Przemawia to za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r o sygn. akt I OSK 1416/20 lub z dnia 10 marca 2023 r. o sygn. akt I OSK 1286/22 ). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, iż ustalenie, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne pobiera emeryturę, nakłada na organy obowiązek poinformowania jej o prawie wyboru przysługującego świadczenia. Obowiązek ten wynika m.in. z art. 9 i 79a § 1 K.p.a. jak też art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. (patrz m.in. wyrok NSA z 10 listopada 2022 r. o sygn. akt I OSK 134/22). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wywiązał się z tego obowiązku. Dwukrotnie, zawiadomieniem z 5 lipca 2021 r. oraz z 30 lipca 2021 r., poinformowano pełnomocnika strony skarżącej, iż pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i strona może złożyć wniosek o zawieszenie pobieranego świadczenia emerytalnego na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie przedstawić decyzję o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego. Strona nie wypowiedziała się w powyższym zakresie ani nie przedłożyła decyzji ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury, co wskazuje, iż dokonała wyboru świadczenia emerytalnego. Reasumując zarówno Sąd I instancji jak i organy administracji dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a tym samym skarga kasacyjna, oparta na chybionych zarzutach, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.