I OSK 1632/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B., G. Ś., J. J., K. R. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3262/15 w sprawie ze skargi J. B., G. Ś., J.J., K. R. i M. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. I OSK 1632/16 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3262/15 oddalił skargę J. B., G. Ś., J.J., K. R. i M. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. B., G. Ś., J. J., K. R. i M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1967 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. R. o pow. 469 m2, stanowiącej własność B. Ś. i A. Ś.. W uzasadnieniu decyzji podano, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. J. B., G. Ś., J. J., K. R. i M. B., reprezentowani przez adwokata, wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1967 r., nr [...], wskazując za podstawę wniosku art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z dnia [...] czerwca 1967 r. , nr [...]. Pełnomocnik stron we wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 3 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Minister po rozpoznaniu wniosku stron o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawcą wywłaszczenia nieruchomości, objętej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z dnia [...] czerwca 1967 r., był Zarząd Dróg i Zieleni miasta Ł., który był podmiotem uprawnionym - zgodnie z art. 2 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Przesłankę dopuszczalności wskazywał art. 3 ust. 1 tej ustawy. Wywłaszczenia dokonano pod przebudowę ul. R., na odcinku od ul. A. do ul. P., rozszerzając ją do nowej linii regulacyjnej przechodzącej po parzystej stronie ul. R., co stanowiło cel użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1966 r., nr [...]. (znak [...]) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej miasta Ł. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Wobec tego, zdaniem organu, przesłanka niezbędności oraz dopuszczalności, wskazana w art. 3 ww. ustawy, została spełniona. Organ nadto wyjaśnił, że kwestia realizacji celu wywłaszczenia nie podlega ocenie w tym postępowaniu, bowiem ocenie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. podlega stan faktyczny i prawny z daty wydania ocenianej decyzji. Zatem zarzut, że przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z wywłaszczeniem nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Dalej Minister wskazał, że Zarząd Dróg i Zieleni miasta Ł. przeprowadził z właścicielami przedmiotowej nieruchomości – B. Ś. i A. Ś. - negocjacje odnośnie sprzedaży tej nieruchomości, którzy po zapoznaniu się z elaboratem szacunkowym nie zgodzili się na zawarcie dobrowolnej umowy sprzedaży. Wynika z tego, że w przedmiotowej sprawie rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości zostały przeprowadzone zgodnie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Wobec braku zgody właścicieli, pismem z dnia 30 kwietnia 1966 r. Zarząd Dróg i Zieleni miasta Ł. wystąpił do Prezydium RN m. Ł. Urzędu Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego co do przedmiotowej nieruchomości. Zachowany wniosek wywłaszczeniowy spełniał wszystkie wymogi z art. 15 ustawy wywłaszczeniowej. Pismem z dnia [...] maja 1967 r., nr [...], Prezydium RN miasta Ł. USW zawiadomiło strony zarówno o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak i terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] maja 1967 r. Wobec tego, w ocenie Ministra, zostały spełnione wymogi z art. 16 ustawy wywłaszczeniowej. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, została przeprowadzona w dniu [...] maja 1967 r. rozprawa wywłaszczeniowo- odszkodowawcza, w której uczestniczył przedstawiciel wnioskodawcy oraz B.Ś. i A. Ś., którzy nie wyrazili zgody na ustaloną wysokość odszkodowania w kwocie 3,60 zł za 1 m2. Minister wskazał, iż w rozprawie nie brał udziału biegły, jednakże zgodnie z orzecznictwem, brak udziału biegłego na rozprawie nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym. Biegły rzeczoznawca brał udział w prowadzonym postępowaniu poprzez sporządzenie opinii szacunkowej. W aktach sprawy znajduje się opinia szacunkowa z dnia [...] marca 1967 r., sporządzona przez rzeczoznawcę organu wywłaszczeniowego inż. A. Ł., zawierająca wyliczenia wartości gruntu i budynków, znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości i ogrodzenia. Wartość odszkodowawczą biegły wyliczył na łączną kwotę 29.536 zł, a więc taką jaka została orzeczona przez organ wywłaszczeniowy. Organ wskazał, iż podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej oraz przepisy zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 72, poz. 335). Do obliczenia odszkodowania za grunt przyjęto stawkę 3,60 zł/m2 za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej. Wartość budynków i ogrodzenia obliczono w oparciu o art. 8 ust. 11 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym odszkodowanie powinno odpowiadać kosztom odtworzenia budynków i ogrodzenia zmniejszonym stosunkowo do stopnia ich zużycia oraz na podstawie cennika PZU do szacowania systemem szczegółowym, zgodnie z zarządzeniem Rady Ministra z dnia 17 lipca 1962 r. (Dz. U. nr 42, poz. 198). Obliczone na podstawie tych przepisów odszkodowanie za znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek mieszkalny wyniosło 23.050 zł, za budynek gospodarczy 2.410 zł, za ustęp 662 zł, za ogrodzenie 1.726 zł. Minister stwierdził, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została ustalona w sposób prawidłowy, zaś organ wywłaszczeniowy przyznał odszkodowanie zgodnie z szacunkiem biegłego, w prawidłowej wysokości oraz zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. W konstatacji organ wskazał, że w trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono, aby badane orzeczenie obarczone było wadą rażącego naruszenia prawa, jak również innymi wadami dającymi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J.B., G. Ś., J. J., K. R. i M.B., reprezentowani przez adwokata, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 20 ust. 2 tej ustawy, przez rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu nieruchomości bez ustalenia, czy została spełniona przynajmniej jedna z wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy materialno-prawnych przesłanek wywłaszczenia nieruchomości i poprzez brak ustalenia, czy nieruchomość jest inwestorowi rzeczywiście niezbędna na cele wskazane przez niego w postępowaniu wywłaszczeniowym, b) art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez niedopełnienie przez ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązku wystąpienia do wywłaszczonych o dobrowolne odstąpienie od nieruchomości, c) art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej, przez ustalenie odszkodowania za działkę po 3,60 zł za 1 m2, na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3 tej ustawy jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I, podczas gdy odszkodowania za działkę położoną w mieście określało się według zasad art. 8 ust. 8 pkt 1-3 ustawy, a w rezultacie poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie od 9 lutego 1961 r. do 5 kwietnia 1961 r., podczas gdy w dacie orzekania w sprawie obowiązywały przepisy ustawy w brzmieniu ustalonym ustawą opublikowaną w Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94, d) art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, przez niedopuszczenie do wysłuchania biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej, a w rezultacie ustalenie odszkodowania za działkę bez wzięcia pod uwagę wyników przeprowadzonej rozprawy, e) art. 22 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy wywłaszczeniowej, przez brak szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia, będącego przedmiotem wniosku oraz poprzez zaniechanie pouczenia wywłaszczanych o przysługujących im środkach odwoławczych. Pełnomocnik skarżących podniósł również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.; art. 8, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez: a) bezzasadne przyjęcie, że brak jest podstaw do uznania, że biegły nieprawidłowo obliczył odszkodowanie, b) sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób, które nie pozwala na poznanie motywów rozstrzygnięcia i późniejszą kontrolę decyzji, c) dowolną, w miejsce swobodnej, ocenę dowodów i bezpodstawne przyjęcie, że zaskarżona decyzja wywłaszczeniowa zawierała pouczenie o przysługujących stronie środkach odwoławczych, d) dowolną, w miejsce swobodnej, ocenę dowodów i bezpodstawne przyjęcie, że zachowany wniosek Zarządu Dróg i Zieleni w Ł. z dnia [...] kwietnia 1967 r. spełniał określone prawem wymogi li tylko w oparciu o fakt, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe bez analizy jego elementów. Pełnomocnik skarżących wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Wyjaśnił, że zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji tylko pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. WSA w Warszawie uznał, że organ orzekający w sprawie prawidłowo stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1967 r., nr [...], nie jest dotknięte żadną wadą, o której mowa w art. 156 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wskazał, iż przepis ten stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb jedynie ściśle określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Zatem pojęcie "cel użyteczności publicznej" musi służyć zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych. Ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku Zarządu Dróg Miejskich w Ł. z dnia [...] kwietnia 1967 r. wynika, że sporna nieruchomość była przeznaczona pod poszerzenie ul. R. na odcinku od ul. A. do ul. P.. Do tego wniosku inwestor załączył decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] maja 1966 r., wydaną przez Głównego Architekta m. Ł. Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, ustalającej lokalizację szczegółową dla budowy ul. R. na odcinku od ul. A. do ul. P.. Na podstawie powyższych dokumentów Sąd uznał, że cel wywłaszczenia, wskazany w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1967 r., był zgodny z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 1966 r. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki celu użyteczności publicznej, bowiem poszerzenie ulicy R., będącej drogą publiczną, podyktowane było interesem społecznym. W odniesieniu do zarzutu autora skargi, że w świetle art. 3 ust. 1 nie zostało ustalone, czy została spełniona przesłanka niezbędności nieruchomości na cele wskazane przez inwestora w postępowaniu wywłaszczeniowym, Sąd wskazał, że w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 634/13, stwierdzając, że teza o konieczności łącznego spełnienia przesłanek z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., czyli konieczność wykazania oprócz niezbędności na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa, dodatkowo, iż jest ona niezbędna dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, jest nieprawidłowa. Z analizy spornego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wynika, że ustawodawca zawarł dwojakiego rodzaju przesłanki dające podstawę do dokonania wywłaszczenia nieruchomości. Przepis ten wprowadza ogólne przesłanki dopuszczające wywłaszczanie nieruchomości, do których należą: niezbędność na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa i osobno dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zatem spełnienie przesłanki niezbędności dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych nie musi być spełnione równolegle z przesłanką niezbędności na cele użyteczności publicznej. Nie można zatem w żaden sposób wywieść, że niezbędne jest spełnienie tych wszystkich przesłanek łącznie. Na zasadność powyższego twierdzenia wskazuje przede wszystkim posłużenie się przez ustawodawcę w analizowanym przepisie określeniem "albo". Z wykładni gramatycznej ww. przepisu wynika zatem, że dla zaistnienia przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia konieczne jest spełnienie jednej z przesłanek z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej (niezbędność na cele użyteczności publicznej albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych). Sąd wskazał, że zgodnie z regułami konstruowania aktów normatywnych do najczęściej stosowanych spójników zaliczamy: "i", "oraz", "lub", "albo". Spójnik "i" podobnie jak spójnik "oraz" oznacza koniunkcje, jak podaje Słownik Języka Polskiego (PWN Warszawa 1988 pod red. M. Szymczaka). Natomiast spójniki "lub" oraz "albo" oznaczają alternatywę, z tym, że spójnik "lub" oznacza alternatywę nierozłączną, czyli jego użycie wskazuje, że spełniona może być jedna z przesłanek lub obie, natomiast spójnik "albo" oznacza alternatywę rozłączną, czyli spełniona może być tylko jedna z przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2091/11). Sąd I instancji podzielił przedstawioną wyżej wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej i uznał zarzut skargi, wskazujący na naruszenie omawianego przepisu, za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Sąd wskazał, że skarga zarzucała również naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Sąd stwierdził, że jak wynika z zaskarżonej decyzji, Minister Infrastruktury i Rozwoju, w oparciu o akta postępowania wywłaszczeniowego ustalił, iż z protokołu z dnia [...] marca 1967 r. wynika, że Zarząd Dróg i Zieleni w Ł. przeprowadził rozmowy z B. Ś. i A. Ś. w sprawie nabycia spornej nieruchomości, której byli współwłaścicielami. Po zapoznaniu się z elaboratem szacunkowym, ustalającym wartość nieruchomości na kwotę 29.536 zł, nie wyrazili oni zgody na zawarcie dobrowolnej umowy sprzedaży. Wobec powyższego zarzut skargi o naruszeniu art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej całkowicie jest pozbawiony uzasadnionych podstaw. Odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, Sąd wskazał, że w orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, iż nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09). W orzecznictwie również przyjmuje się, że opinia sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. na etapie rokowań stanowi opinię, w oparciu o którą można ustalić odszkodowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, nabycie nieruchomości mogło nastąpić za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Dlatego, aby stwierdzić rażące naruszenie art. 21 ustawy należy wykazać, że wysokość odszkodowania, ustalona przez biegłego powołanego na etapie postępowania wywłaszczeniowego, byłaby inna niż ustalona przez biegłego na etapie rokowań, skoro zasady określania wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczania. Rażąco naruszać prawo może bowiem decyzja, której skutki prawne są nie do zaakceptowania. Dlatego istotnym jest wykazanie, że skutkiem oparcia rozstrzygnięcia na opinii biegłego, która została sporządzona na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, było nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. W innym przypadku brak jest podstaw, aby zaistniałe naruszenia prawa uznać za rażące (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1826/12). Sad wskazał, że w orzecznictwie zwraca się także uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1042/11). Sąd I instancji, biorąc pod uwagę wyżej wskazanie orzecznictwo uznał, że organ prawidłowo stwierdził, iż nieobecność biegłego na rozprawie w dniu 22 maja 1967 r. nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza, że pełnomocnik skarżących nie wykazał, w jaki sposób okoliczność ta miałaby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Sąd podzielił ocenę organu, że opinia biegłego z dnia [...] marca 1967 r. została sporządzona prawidłowo. Odszkodowanie za samą działkę zostało obliczone według zasad z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, zaś za budynki i naniesienia znajdujące się na działce - na podstawie ust. 11 art. 8 tej ustawy. Zdaniem Sądu, wysokość stawek do obliczenia odszkodowania za grunt biegły przyjął zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. z w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości. Prawidłowo również ustalił odszkodowanie za budynki i ogrodzenie, stosując zasady określone w zarządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1962 r. w sprawie szczegółowych norm szacunkowych dla budynków na wywłaszczonych gruntach. Za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy wywłaszczeniowej, wskazując, że z oglądu badanego w trybie nadzoru orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1967 r. wynika, iż zawiera ono zarówno uzasadnienie faktyczne i prawne, i chociaż jest ono lakoniczne, to z tego powodu nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Całkowicie niezrozumiały - w ocenie Sądu - jest zarzut braku pouczenia, skoro na stronie 2 tego orzeczenia zamieszczone jest pouczenie, iż stronom przysługuje prawo wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w Warszawie za pośrednictwem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium w terminie 14 dni od doręczenia. Sąd uznał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju wnikliwie i wszechstronnie przeanalizował stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, dlatego też niezasadnie skarga zarzuca naruszenia art. 8, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W dniu [...] kwietnia 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili oni Sądowi I instancji: 1. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 141 § 4 P.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem wyjaśnienia z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości za niezasadny, bowiem zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Skarżący zarzucili, że do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu nieruchomości doszło bez ustalenia, czy została spełniona przynajmniej jedna z wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy materialno-prawnych przesłanek wywłaszczenia nieruchomości i w braku ustalenia przez Ministra, czy nieruchomość była inwestorowi rzeczywiście niezbędna na cele wskazane przez niego w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie choć uznał w zaskarżonym wyroku, że zostały spełnione ustawowe przesłanki celu użyteczności publicznej, to pominął treść sformułowanego w skardze zarzutu. Skarżący bowiem nie zarzucili nieprawidłowości przy ocenie, czy poszerzenie ulicy R. na odcinku od ul. A. do ul. P. było celem użyteczności publicznej, czy nie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym cel jest celem użyteczności publicznej (niewątpliwie łączy się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa). Zarzut skarżących był jednak ukierunkowany na błędną ocenę, czy określona, konkretna nieruchomość wywłaszczanych była rzeczywiście niezbędną dla realizacji celu wywłaszczenia. Innymi słowy skarżący zarzucili, pozorność tego celu; b) art. 7, art. 77, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez nieprawidłowe przyjęcie, iż Minister w zaskarżonej skargą decyzji wnikliwie i wszechstronnie przeanalizował stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Ministra nie wskazuje na fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również zawiera ocenę zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego sprzeczną z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem, że Minister w zaskarżonej skargą decyzji wnikliwie i wszechstronnie przeanalizował stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonej skargą decyzji nie spełniało wymagań z art. 107 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie były tak dalekie, że utrudniały nie tylko kontrolę legalności decyzji sprawowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale nie pozwały na odtworzenie sposobu dojścia przez Ministra do poczynionych ustaleń i wniosków. Sporządzenie przez Ministra uzasadnienia z naruszeniem art. 107 k.p.a. doprowadziło do sformułowania zarzutów skargi na podstawie założeń co do rozumowania przeprowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra nie wskazuje na fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący nie zgodzili się z Sądem, że Minister w zaskarżonej decyzji wnikliwie i wszechstronnie przeanalizował stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia. 2. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 21 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że nieobecność biegłego na rozprawie w dniu 22 maja 1967 r. nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy wywłaszczani kwestionowali wysokość odszkodowania. Nieobecność biegłego na rozprawie miała wpływ na wysokość odszkodowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skutkiem nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej w sprawie małż. Ś. było pozbawienie ich możliwości skonfrontowania prezentowanego przez nich stanowiska ze stanowiskiem biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zwrócił w ogóle uwagi na okoliczność, że wywłaszczani kwestionowali wysokość zaproponowanego im odszkodowania. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi na powody kwestionowania tego odszkodowania. W miejsce tej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na pełnomocnika skarżących przerzucił ciężar wykazania wpływu nieobecności biegłego na rozprawie na wysokość odszkodowania, co jest działaniem bezpodstawnym. To na organie administracji publicznej spoczywa bowiem obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zebrania wszystkich dowodów; b) art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez błędną jego wykładnię i przyjęcie - z pominięciem oceny, czy cel wywłaszczenia z orzeczenia z dnia [...] czerwca 1967 r. został zrealizowany - że zostały spełnione ustawowe przesłanki celu użyteczności publicznej, w sytuacji gdy cel wywłaszczenia nie był rzeczywisty. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zapadłe w sprawie orzeczenie administracyjne narusza prawo w sposób rażący, gdyż organ w sprawie w ogóle nie dokonał ustalenia, która spośród wymienionych w tym przepisie przesłanek materialnoprawnych stanowiła w danym wypadku podstawę wywłaszczenia. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2016 r. skarżący uzupełnili zarzut procesowy skargi kasacyjnej podnosząc, że dotyczy on naruszenia art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem wyjaśnienia, z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94; dalej: "ustawa wywłaszczeniowa"). Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym, pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu I instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem, zawartym w zaskarżonym wyroku, pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Sąd I instancji obszernie na stronach 6 i 7 uzasadnienia odniósł się do zastosowania przez organy art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, podzielając ich stanowisko i jednocześnie uzasadniając dlaczego uznał, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem, a uznając za niezasadne zarzuty skargi. Wyrażenie przez sąd administracyjny innego poglądu niż zaprezentowany w skardze nie oznacza zatem obrazy art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ co oczywiste, celem kontroli sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub działania organu administracji, co oznacza również uznanie za prawidłowe działania organu administracji, jeżeli odpowiada ono przepisom prawa materialnego i procesowego. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w związku art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewystarczającym i niedokładnym zbadaniu spraw i uznaniu przez to, że wydane w sprawie decyzje organów administracji są zgodne z prawem. Wskazać należy, że Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji, odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując, wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Wszystkie elementy stanu faktycznego powoływane przez pełnomocnika skarżących zostały ustalone i udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym oraz znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący i pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy. Za pozbawiony podstaw należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a wywłaszczenie miało charakter pozorny. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wywłaszczenie było dopuszczalne, gdy dana nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że z wykładni językowej art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wynika, że znajdują się w nim dwojakiego rodzaju przesłanki dające podstawę do dokonania wywłaszczenia nieruchomości. Przepis ten wprowadza ogólne przesłanki dopuszczające wywłaszczanie nieruchomości, do których należą: niezbędność na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa i osobno - do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zatem spełnienie przesłanki niezbędności dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych nie musi być spełnione równolegle z przesłanką niezbędności na cele użyteczności publicznej. Nie można zatem w żaden sposób wywieść, że niezbędne jest spełnienie tych wszystkich przesłanek łącznie. Na zasadność powyższego twierdzenia wskazuje przede wszystkim posłużenie się przez ustawodawcę w analizowanym przepisie określeniem "albo". Podnieść w tym miejscu należy, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się wniosek Zarządu Dróg Miejskich w Ł. z dnia [...] kwietnia 1967 r. wskazujący, że celem wywłaszczenia nieruchomości należącej do spadkodawców skarżących było przeznaczenie jej pod poszerzenie ul. R. w Ł. na odcinku od ul. A. do ul. P.. Poszerzenie ulicy, mającej duże znaczenie komunikacyjne dla miasta, niewątpliwie należy uznać za cel użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Nadto należy podkreślić, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo zastępcy dyrektora Departamentu Gospodarowania Majątkiem Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] , do którego dołączono zaświadczenie z Ł. Ośrodka Geodezji oraz aktualny wypis i wyrys z ewidencji gruntów dla obecnego stanu ul. R., z którego wynika, że sporna nieruchomość stanowi obecnie część ulicy R. oraz dróg dojazdowych do tej ulicy. Oznacza to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie miało ono charakteru "pozornego", ale było ono uzasadnione i zrealizowane. Skarżący zarzucają naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez przyjęcie, że nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej nie jest rażącym naruszeniem procedury przewidzianej w tym przepisie, a tym samym rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, jednak naruszenie takie trzeba rozważyć w kontekście całości postępowania w danej sprawie. Należy wobec tego ustalić, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wysokość odszkodowania oraz ocenę funkcji jaką pełnią przepisy art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej w regulacji dotyczącej wywłaszczania nieruchomości. Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i niewykonanie tego obowiązku niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Jednak w rozpoznawanej sprawie rozprawa administracyjna odbyła się w dniu 22 maja 1967 r. z udziałem właścicieli nieruchomości, którzy nie domagali się obecności biegłego ani też nie zgłaszali szczegółowych zastrzeżeń, co do ustalonej kwoty odszkodowania. Nadto przypomnieć należy, że w ówczesnym systemie gospodarki nakazowo-rozdzielczej nie istniał wolny rynek, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Odszkodowanie nie było zatem oparte ma materialne porównawczym, ale było ustalane poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustalaną odgórnie w zależności od klasy i rodzaju gleby. Art. 21 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej stanowi, że organ wydaje decyzję, dotycząca wywłaszczenia po przeprowadzeniu rozprawy. Skoro zatem z treści przepisów art. 21-22 powołanej wyżej ustawy można wywieść wniosek, że tylko brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, uznać należy, że nieobecność biegłych na rozprawie może, ale nie musi stanowić naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W omawianej sprawie zasadnym jest wniosek, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania. Nie można zatem mówić, pomimo naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1967 r., nr [...] rażąco naruszało prawo. Decyzje organów administracji odmawiające stwierdzenia jej nieważności są zatem zasadne. Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać wobec powyższego za nieusprawiedliwione. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. .