I OSK 1654/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędzia NSA : Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1116/06 w sprawie ze skargi W.J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1116/06 oddalił skargę W. J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby celnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 29 października 2003 r. Dyrektor Izby Celnej w Cieszynie, w porozumieniu z Dyrektorem Izby Celnej w Białej Podlaskiej, powołując się na art. 32 ust.1-7 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), zaproponował W. J. - celnikowi pełniącemu stałą służbę w Izbie Celnej w Cieszynie - przeniesienie do Izby Celnej w Białej Podlaskiej na warunkach w tym piśmie określonych. Jednocześnie pouczył go, że w terminie 10 dni od jego otrzymania może złożyć oświadczenie o przyjęciu bądź odmowie przyjęcia propozycji, przy czym odmowa oraz niezłożenie oświadczenia w tym terminie, będą równoznaczne z rezygnacją, co stanowi przyczynę zwolnienia ze służby. W dniu 10 listopada 2003 r. W. J. odmówił przyjęcia tej propozycji. Stąd decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Dyrektor Izby Celnej w Katowicach, na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych... oraz art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.), zwolnił W. J. ze stałej służby celnej w Izbie Celnej w Katowicach w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Jako przyczynę zwolnienia podał fakt odmowy przyjęcia propozycji przeniesienia do służby do innej Izby. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych... i art. 26 pkt 7, art. 27 ust. 1, art. 81 ustawy o Służbie Celnej, uchylono decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie do tejże podstawy wprowadzono przepis art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, zaś w pozostałej części utrzymano powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej wskazał, że z uwagi na reorganizację Izb Celnych podstawą prawną zwolnienia ze służby odwołującego się, winien być też wspomniany przepis art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Stanowi on powód zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego w przypadku likwidacji urzędu lub reorganizacji związanej ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie go na inne stanowisko lub do innego urzędu. Dlatego wadliwość tę usunął poprzez korektę podstawy prawnej decyzji zaskarżonej odwołaniem. Poza tym organ ten doszedł do przekonania, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest trafne. Uwzględniając skargę W. J. na to ostatnie rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Gl 206/04, stwierdził jego nieważność. Doszedł bowiem do przekonania, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. rażąco narusza przepisy postępowania. Mianowicie poprzez wprowadzenie do podstawy prawnej dodatkowego przepisu art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, który nie był przedmiotem dotychczasowego postępowania, organ odwoławczy uchybił zasadzie dwuinstancyjności, nadto sformułował osnowę swej decyzji w sposób nieznany procedurze administracyjnej. W wyniku tego wyroku ponownie rozstrzygając sprawę Dyrektor Izby Celnej w Katowicach utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. W jej uzasadnieniu organ, opisując stan faktyczny sprawy i uzasadniając swą właściwość w sprawie, wskazał, iż odwołujący się odmówił przyjęcia propozycji przeniesienia do pracy w innym miejscu, co po myśli art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy o Wojewódzkich Kolegiach Skarbowych... stanowiło podstawę zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Zagadnienie to zostało wyłączone spod uznania właściwych organów, gdyż propozycja zmiany miejsca pracy wynikała z faktu wstąpienia Polski do Unii Europejskiej i zmniejszenia potrzeb kadrowych w dotychczasowym miejscu wykonywania służby, zaś zwolnienie ze służby było konsekwencją odmowy zgody na przeniesienie. Przywołane przez odwołującego się porozumienie w sprawie alokacji kadr nie stanowiło oparcia dla dokonywanych w sprawie czynności. Oddalając skargę W. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż nie jest kwestionowane, że skarżący otrzymał propozycję przeniesienia do innej jednostki w trybie art. 32 ust. 1 o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych..., z której nie skorzystał. Stąd przepis art. 32 ust. 6 pkt 2 tej ustawy upoważniał właściwy organ do zwolnienia go ze służby. Co prawda przepis ten powiada, iż "odmowa przyjęcia propozycji... stanowi podstawę do zwolnienia...", wszak trudno dopatrywać się tu uznania administracyjnego. Zabrakło w treści przepisu zwrotu typu "może stanowić", który taki charakter aktu jasno by oddawał. Notabene takie jest brzmienie przepisu art. 26 ustawy o Służbie Celnej. Tymczasem przyjęte w art. 32 ust. 6 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy sformułowanie, zdaniem Sądu, oznacza obowiązek zwolnienia ze służby, zwłaszcza gdy zważyć na cel propozycji, którym było właściwe rozmieszczenie funkcjonariuszy celnych w sytuacji zmniejszonych potrzeb ilościowych tej kadry. Nie jest też trafny pogląd skargi, jakoby przepis ten stanowił podstawę do przeniesienia wyłącznie funkcjonariuszy pomiędzy izbami celnymi i skarbowymi, bo brak ku temu jakiegokolwiek oparcia. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 32 przywołanej ustawy jest przepisem o charakterze szczególnym, wyjątkowym, podlegającym zatem wykładni zawężającej. Oznacza to konieczność ścisłego jego interpretowania, w konsekwencji którego bez wyraźnego odwołania do innych przepisów, nie można ich stosować. Takiego odesłania w ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. jest brak. Przeto nie sposób zgodzić się z argumentacją skargi, iż w stosunku do skarżącego należało zastosować szczególną regulację odnoszącą się do przenoszonych funkcjonariuszy celnych zawartą w ustawie o Służbie Celnej. Inne są przede wszystkim powody regulacji i przyczyny zwolnienia, stąd wadliwe byłoby zrównanie funkcjonariuszy i ich uprawnień w obu sytuacjach (opisanych w art. 32 ustawy konsolidacyjnej i w art. 18 ustawy o Służbie Celnej). Niezależnie od tego zdaniem Sądu ta okoliczność miałaby mały wpływ na końcową ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zdaniem bowiem Sądu oceniając ten aspekt sprawy trzeba mieć na uwadze nie tylko wyjątkowy status funkcjonariuszy celnych, z jednej strony ograniczony szeregiem wymogów i obostrzeń, w tym co do stosunku służbowego, lecz z drugiej pewnymi przywilejami, ale i warunki, w jakich doszło do wydania omawianego aktu prawnego i zaskarżonej decyzji, a więc całokształt okoliczności związanych ze zmianą potrzeb w zakresie ochrony polskiego obszaru celnego po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie mógł odnieść skutku również zarzut sprzeczności zaskarżonej decyzji z treścią protokołu uzgodnień w sprawie alokacji kadr, gdyż nie miał on zastosowania w sprawie. Niezależnie od tego, że protokół ten nie mógł wpłynąć na zmianę przepisu prawnego i jego zastosowania, trzeba stwierdzić, iż jego celem było ustalenie zasad rozmieszczenia kadr celnych oraz zminimalizowanie negatywnych skutków dla funkcjonariuszy. W. J. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez błędna wykładnię art. 32 o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, polegające na uznaniu, że przy zastosowaniu tego przepisu w celu przeniesienia funkcjonariusza celnego do innej miejscowości wyłączone było stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, polegające na uznaniu, że przepis ten mógł być wykorzystany w celu przeniesienia skarżącego do pracy w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej, a w wyniku odmowy przyjęcia propozycji w celu zwolnienia Skarżącego ze służby. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni, zgodnie z którą przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej mógł stanowić podstawę przeniesienia skarżącego do Izby Celnej w Białej Podlaskiej i do zwolnienia go ze służby stanowi kolejne naruszenie prawa. Nie zmienia tego stanu lakoniczne stwierdzenie Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, że brak w tym zakresie zarzutom skargi jakiegokolwiek oparcia. Sąd dokonując wykładni przepisu art. 32 (ustawy konsolidacyjnej) nie tylko nie wziął pod uwagę faktu, że ustawa o Służbie Celnej stanowiła i nadal stanowi podstawową regulację określającą prawa i obowiązki funkcjonariuszy celnych, ale także zbagatelizował zupełnie w swoich rozważaniach fakt, iż na nieprawidłowości związane z alokacją służb celnych w oparciu o ustawę konsolidacyjną uwagę zwrócił Rzecznik Praw Obywatelskich, który wyraził swoje zaniepokojenie naruszeniem przez przedmiotową ustawę przepisów prawa oraz podstawowych praw i wolności i konstytucyjnych (kopia wystąpienia Rzecznika została załączona do skargi rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny). W odpowiedzi na to wystąpienie Minister Finansów przyznał, że przeprowadzony proces alokacji służb celnych był obciążony wadami, głównie ze względu na niestosowanie ustawy o Służbie Celnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Dokonana bowiem przez Sąd I instancji wykładnia powołanego wyżej przepisu art. 32. jest prawidłowa. Przepis ten wszedł w życie 6 sierpnia 2003 r. i jak słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ustawodawca zdecydował o konieczności jego wprowadzenia w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania służby celnej w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej. Konsekwencją czego miało być zmniejszenie obsady etatowej w strukturach organów celnych na granicy zachodniej i południowej, a zwiększenie na granicy wschodniej, która z dniem 1 maja 2004 r. stała się również granicą Unii Europejskiej. Uregulowanie to służyło usprawnieniu procesu przenoszenia funkcjonariuszy celnych, który miał zapewnić prawidłowe przygotowanie służby celnej do tego zadania. Tak więc interes publiczny przesądził o konieczności wprowadzenia stosownych przepisów szczególnych. Taki też charakter miał przepis art. 32 cyt. ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw... Obowiązujące wtedy przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej dot. m.in. przeniesienia funkcjonariusza celnego i powołany wyżej przepis art. 32 pozostawały względem siebie w stosunku przepisu ogólnego do przepisu szczególnego. Przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym i w związku z tym w tym zakresie nie miały zastosowania przepisy ustawy o Służbie Celnej. Powołany przepis art. 32 regulował kompleksowo kwestie związane z przeniesieniem funkcjonariusza celnego, a także konsekwencje odmowy przyjęcia przeniesienia do innej jednostki służby celnej. Pkt 6 ust. 2 tego przepisu stanowił samoistną podstawę zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby i w tym zakresie nie było podstaw do stosowania przepisów ustawy o Służbie Celnej. Dodać należy, że stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i przykładowo można tu wskazać wyrok z dnia 29 sierpnia 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1274/07 oraz z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1335/07. Reasumując dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. była prawidłowa. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.