I OSK 1690/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 887/11 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 887/11 oddalił skargę A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2010 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w K., działający z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wystąpił do Starosty K. o skierowanie A. J. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z otrzymaniem przez niego łącznie 25 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. We wniosku tym wskazano, że A. J. w okresie od 10 czerwca 2010 r. do 5 grudnia 2010 r. naruszył przepisy ruchu drogowego, tj.: 1. w dniu 10 czerwca 2010 r. spowodował zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (kolizja drogowa) - punkty: 6, 2. w dniu 19 sierpnia 2010 r. nie zastosował się do znaku P- 4 (linia podwójna ciągła) - punkty: 5, 3. w dniu 30 października 2010 r. nie zastosował się do znaków od B-13 do B-19 "zakaz wjazdu..." - punkty: 2, 4. w dniu 30 listopada 2010 r. przekroczył prędkość od 21 do 30 km/h oraz nie zastosował się do znaków od B-13 do B-19 "zakaz wjazdu..." - punkty: 6, 5. w dniu 5 grudnia 2010 r. nie ustąpił pierwszeństwa przejazdu na skrzyżowaniu oznaczonym znakami określającymi pierwszeństwo przejazdu - punkty: 6. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Starosta K. skierował A. J. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm., zwanej dalej "Prawem o ruchu drogowym") na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego określając jednocześnie, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji do 26 czerwca 2011 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania A. J., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., na postawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym uchyliło w/w decyzję Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w części dotyczącej ustalenia terminu sprawdzenia kwalifikacji do dnia 26 czerwca 2011 r. W pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Kolegium wskazało też, że szczegółowy tryb postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, w tym między innymi tryb występowania z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236 poz. 1998 ze zm., zwanym dalej "rozporządzeniem"). Stosownie do § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W myśl § 7 ust. 2 rozporządzenia wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych, na formularzu, którego wzór stanowi załącznik nr 6 do rozporządzenia. Kolegium wyjaśniło następnie, że po wpłynięciu wniosku komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym organ administracji publicznej jest zobligowany do skierowania osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, co wynika z użytego w przytoczonym wyżej przepisie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym sformułowania "podlega". Oznacza to, że decyzje podejmowane na tej podstawie nie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego, lecz mają charakter rozstrzygnięcia związanego. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z przyznawanych punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego jest przewidziana w art. 130 ust. 3 Prawo o ruchu drogowym możliwość zmniejszenia liczby punktów wskutek odbycia szkolenia przez kierowcę wpisanego do ewidencji. Aby jednak z tego uprawnienia skorzystać, kierowca musi przystąpić do szkolenia przed przekroczeniem określonego limitu punktów (§ 8 ust. 6 rozporządzenia). Rzeczą więc osoby należycie dbającej o własny interes jest taka zapobiegliwość i staranność, która uchroni ją od konsekwencji prawnych związanych z dopuszczaniem się naruszeń przepisów ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1152/09). Organ podkreślił, że celem uregulowania zawartego w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Rozumowanie takie prowadzić musi w konsekwencji do wniosku, że kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty ma bezwzględny obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Temu właśnie celowi odpowiada uregulowanie zawarte w § 8 ust. 6 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10, wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 878/08, wyrok WSA w Kielcach z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 291/11). Ponieważ w stanie faktycznym sprawy A. J., jak sam wskazuje, odbył szkolenie w dniu 9 grudnia 2010 r., a więc po przekroczeniu liczby 24 punktów przyznanych mu za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy, Starosta miał bezwzględny obowiązek wydania decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Organ podkreślił, że decyzja, o której mowa w art. 114 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie wykonania takiego rozstrzygnięcia. Zatem brak jest podstaw do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w decyzji o skierowaniu na taki egzamin. W skardze na w/w decyzję A. J. podniósł, że przy wydawaniu decyzji nie uwzględniono okoliczności, że został on 9 grudnia 2010 r. dopuszczony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji do szkolenia, na dowód czego uzyskał zaświadczenie nr [...]. Takie zaświadczenie zostało również odebrane przez policjanta prowadzącego szkolenie w celu zmniejszenia stanu punktów karnych. Uważa, że odbyte przez niego szkolenie powinno być uznane przez Policję. Powołał się w tym względzie na artykuł eksperta prawa o ruchu drogowym dr R. S., zamieszczonego w Gazecie Prawnej z 10 grudnia 2010 r., komentującego orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 885/2009, w którym wyrażono pogląd, że rozporządzenie wykonawcze do Prawa o ruchu drogowym wykracza poza ustawę. Twierdzi, powołując się na wypowiedzi prawników, że kierowca, który przekroczył dopuszczalny limit 24 punktów karnych, może zmniejszyć ich ilość po odbyciu szkolenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie był art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. W myśl art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia: 1) sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, 2) warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1 oraz trybu występowania z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, 3) programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust 3, 4) liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, 5) podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust 1. Z powyższego wynika, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, wydane na podstawie powołanego przepisu służy wykonaniu m.in. przepisu art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu punkty wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Zgodnie natomiast z ust. 3 art. 130 Prawa o ruchu drogowym kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Sąd stanął na stanowisku, że wskazane rozporządzenie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze nie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, Sąd wskazał, że prawidłowe ustalenie relacji pomiędzy ust. 3 i 4 art. 130 Prawa o ruchu drogowym wymaga uwzględnienia przepisu art. 124 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa o ruchu drogowym, który wprowadza obowiązek poddania badaniu psychologicznemu kierowcę, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Przekroczenie wskazanej liczby punktów wywołuje konieczność przeprowadzenia badania psychologicznego w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. Sąd wskazał, że analiza wyżej przytoczonych przepisów utwierdza w przekonaniu, iż zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem obowiązkowemu badaniu psychologicznemu i nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt. Zdaniem Sądu, stosując w procesie odczytania regulacji ustawowych wykładnię systemową i funkcjonalną dojść należy do wniosku, iż wydany akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej. W ocenie więc Sądu w rozpatrywanej sprawie organy administracji dokonały właściwej wykładni tych przepisów nie dopuszczając się tym samym ich naruszenia. § 8 ust 6 rozporządzenia wykonuje delegację ustawową wyłączając możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń na łączną sumę punktów przekraczających 24. Postulowane wobec tego w skardze odczytanie przepisów ustawy i nadanie im takiej treści, iż kierowca mógłby w drodze odbycia szkolenia zmniejszyć liczbę punktów karnych (po przekroczeniu limitu 24), niweczyłoby możliwość stosowania środka z art. 124 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa o ruchu drogowym, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna tych regulacji, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego. Sąd podniósł, że skoro w niniejszym przypadku ustalenia organów administracji są bezsporne, że skarżący w okresie od 10 czerwca 2010 r. do 5 grudnia 2010 r. naruszył przepisy ruchu drogowego, przekraczając liczbę 24 punktów, to odbycie przez niego szkolenia 9 grudnia 2010 r., jak prawidłowo stwierdziły organy, nie mogło w świetle w właściwy sposób zinterpretowanych i zastosowanych przepisów ustawy i rozporządzenia, odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Sądu zasadnie więc w świetle art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym organ I instancji skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. J., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i orzeczenie zgodnie z przedmiotem żądania skarżącego co do uchylenia decyzji organów administracyjnych I i II stopnia oraz umorzenie postępowania w sprawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przewidzianych; alternatywnie - przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz ze wskazaniem w uzasadnieniu nieprawidłowości, jakich dopuścił się Sąd I instancji, m.in., poprzez brak ustalenia błędów w zgromadzeniu materiału dowodowego przez organy administracji w zakresie uzyskania informacji pozwalających na ustalenie, czy skarżącemu w chwili uczestnictwa w kursie przysługiwało uprawnienie z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym dające możliwość zmniejszenia posiadanej przez niego liczby punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego; - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przewidzianych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: 1. Naruszenie przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwie zastosowanie, a mianowicie: - naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 1 b w zw. z art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie przez organ, iż skarżący podlega obowiązkowemu skierowaniu na badania kontrolne w celu zweryfikowania kwalifikacji do kierowania pojazdami, opierając się na ustawowej przesłance iż rzekomo osiągnął on 24 punktów karnych z tytułu naruszenia zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w sytuacji w której skarżący przed skierowaniem go na przedmiotowe badanie w wyniku odbytego szkolenia w dniu 9.12.2010 r. posiadał pomniejszoną liczbę punktów, nie obligującą go do poddania się badaniom kontrolnym; - naruszenie § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn. 20.12.2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy drogowe poprzez błędne uznanie, iż decydujące znaczenie przy stosowaniu tego przepisu rozporządzenia będzie miała data dopuszczenia się przez skarżącego naruszenia przepisów ruchu drogowego, nie zaś data wprowadzenia informacji do ewidencji, co jest również sprzeczne z dotychczasową linią orzeczniczą sądów administracyjnych (zob. m.in. uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z 27 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 533/06, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2010 r., II SA/Bd 149/10, publ. Lex nr 643672); - uznania za prawidłowe rozstrzygnięcia organów administracji mimo naruszenia przez nie art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, bez wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego, a to wobec braku odniesienia się i zbadania przez organy administracji okoliczności, że skarżący posiadał w dniu przystąpienia do szkolenia 19 punktów uprawniających go do uczestnictwa w nim i obniżenia posiadanych przez siebie punktów o 6 punktów; z daleko posuniętej ostrożności procesowej skarżący podniósł także: - naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez całkowite zignorowanie przez Sąd I instancji zasady hierarchii źródeł prawa, a to poprzez oparcie przedmiotowej decyzji w przedmiocie skierowania skarżącego na badania kontrolne wyłącznie na regulacji rozporządzenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn. 20.12.2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy drogowe, w sytuacji, w której w/w rozporządzenie wykonawcze znacznie wykracza poza regulację ustawową Prawa o ruchu drogowym, która wedle zasady hierarchii źródeł prawa ma pierwszeństwo w stosowaniu niźli akty niższego rzędu, na które w przedmiotowej sprawie powołał się organ pomijając regulacje ustawowe; - naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r., poprzez zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów aktu wykonawczego niezgodnych z Konstytucją oraz wydanych z naruszeniem delegacji ustawowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2000 r., P 10/99, OTK 2000/2/56); - naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 130 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie przez organ regulacji aktu prawa wykonawczego, wydanego bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie oraz z pominięciem wyszczególnienia zakresu spraw przekazanych do uregulowania, w sytuacji w której organ opiera swoją decyzję na rozporządzeniu Ministerstwa z całkowitym pominięciem regulacji nadrzędności aktu rangi ustawowej, w sytuacji w której ustawa przewiduje wyłącznie jeden wyjątek kierowców, którzy nie mogą ubiegać się o zmniejszenie liczby punktów w drodze odbytego szkolenia (dot. kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż rok), a milczy w zakresie kierowców, którzy osiągnęli pułap 24 punktów (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.03.2011 r., I OSK 723/10); - naruszenie art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, poprzez oparcie zasadności wydanej decyzji na rozporządzeniu MSWiA z dn. 20.12.2002 r., które w sposób jednoznaczny stanowi, iż ustawodawca określając zakres upoważnienia do wydania rozporządzenia, nie wymienił kompetencji do wprowadzenia sankcji w postaci niepomniejszenia punktów karnych w odniesieniu do pewnej grupy kierowców po odbyciu przedmiotowego szkolenia, a jedynie upoważnił go do określenia liczby punktów karnych odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; - naruszenie art. 130 ust. 4 Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędną interpretację, w postaci błędnego przyjęcia, że w/w przepis nie odnosi się do pomniejszenia punktów kierowcy posiadającemu w ewidencji w dniu podjęcia szkolenia powyżej 24 punktów karnych, co jest sprzeczne z literalnym brzmieniem powołanego przepisu; - naruszenie art. 130 Prawa o ruchu drogowym, poprzez odmówienie skarżącemu przez organ administracyjny skorzystania z ustawowego uprawnienia jakie daje mu w/w przepis, w przedmiocie zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze uczestniczenia w szkoleniu, powołując się na rzekome wyłączenie takiej możliwości, w sytuacji, gdzie ustawa takiego ograniczenie nie przewiduje (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dn. 07.10.2010 r., II SA/Ol 786/10); - uznania za prawidłowe rozstrzygnięcia organów administracji mimo naruszenia przez nie art. 9 k.p.a. wobec braku prawidłowego pouczenia skarżącego przez organy administracji prowadzące postępowanie w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o możliwości ubiegania się o zmniejszenie liczby punktów karnych na wcześniejszych etapach, kiedy skarżący posiadał mniejszą liczbę punktów karnych, co umożliwiałoby mu uczestniczenie w szkoleniu dużo wcześniej i zapobiegłoby dalszemu narastaniu punktów karnych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dn. 22.03.2012r., III SA/Gd 37/12 ); - uznania za prawidłowe rozstrzygnięcia organów administracji mimo naruszenia art. 7, 10, 77 k.p.a. przez Starostę K. wobec zaniechania wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uniemożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, a co skutkowało przyjęciem, że skarżący przekroczył liczbę 24 punktów, podczas kiedy na dzień wydania decyzji posiadał on zmniejszoną liczbę punktów o 6 pkt w wyniku udziału w organizowanym przez Komendę Wojewódzką Policji szkoleniu. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez sformułowanie w orzeczeniu błędnej oceny prawnej, korespondującej ze stanowiskiem organu II instancji oraz oparcie wyroku na błędnym stanie faktycznym sprawy, co skutkowało przyjęciem, że skarżący w dniu przystąpienia do szkolenia pozwalającego zmniejszyć mu ilość punktów karnych, miał w policyjnej ewidencji tychże punktów ich sumę 24, a nie jak było w rzeczywistości 19 punktów, a także poprzez przyjęcie, że wykładnia art. 130 Prawa o ruchu drogowym uznająca, iż osoba posiadająca więcej niż 24 punkty nie ma prawa skorzystać z obniżenia tychże punktów poprzez uczestnictwo w szkoleniu; - art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do kwestii rozróżnienia pomiędzy faktem posiadania przez skarżącego ilości punktów znajdujących się w ewidencji policyjnej na dzień przystąpienia do szkolenia, a ilością punktów uzyskanych w danym okresie oraz braku ustaleń organów administracyjnych w tym zakresie, a co ma zasadnicze znaczenie dla zbadania i rozstrzygnięcia istoty sprawy; - naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez utrzymanie przez Sąd I instancji w obrocie prawnym decyzji wydanych z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz rażąco naruszającej nie tylko utrwalony porządek prawny, ale i również konstytucyjne zasady hierarchii źródeł prawa i delegacji ustawowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie sprowadzają się do wykazania, że na etapie postępowania przed organami administracji nie wyjaśniono okoliczności, że skarżący przed skierowaniem go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, w wyniku odbytego szkolenia w dniu 9 grudnia 2010 r. posiadał pomniejszoną liczbę punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, co skutkowało błędnym ustaleniem przez organy, że skarżący przekroczył 24 punkty karne, a zatem podlega on obowiązkowemu skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Stosownie zaś do art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do ewidencji. Natomiast art. 130 ust. 4 w/w ustawy zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. W wykonaniu tak zakreślonej delegacji ustawowej, w rozporządzeniu z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wskazano, że ewidencję takich kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1). Osoba zainteresowana ma przy tym prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez nią naruszeniom. Informacji udziela się lub wydaje się zaświadczenie w siedzibie organu prowadzącego ewidencję, albo – w miarę możliwości technicznych – w innej jednostce Policji (§ 9). Poza tym, informacji o wpisach udziela się podmiotom wymienionym w § 10. Natomiast zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Analiza treści powyższych regulacji prawnych prowadzi więc do wniosku, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. On tylko również ma kompetencję do usuwania punktów karnych, przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 omawianej ustawy. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu (w braku odmiennych postanowień) tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych więc, tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Stwierdzić zatem należy, że ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowanie w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Organy te, w myśl art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje, który to wniosek jest składany, gdy w ewidencji wykazane zostało, że kierowca ten przekroczył limit 24 punktów karnych. Skoro zatem jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do w/w ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność. W niniejszej sprawie Starosta K. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., jak wyżej wspomniano, związane były treścią wniosku Komendanta i nie miały uprawnień do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie sprawdzania prawidłowości wpisów zawartych w ewidencji, prowadzonej na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym zawiera nakaz poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcę, w razie przekroczenia 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Samo rozstrzygnięcie (oraz jego zakres) nie zostało więc pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że w razie przekroczenia limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego – na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji – właściwy organ zobowiązany jest skierować osobę uprawnioną do kierowania pojazdem na sprawdzenie kwalifikacji. Tak więc z uwagi na regulację materialnoprawną, która obliguje organ do wydania stosownej decyzji przy przekroczonym limicie punktów, niniejsza sprawa nie wymagała prowadzenia postępowania dowodowego, a jedyny i wystarczający dowód stanowiły dane z ewidencji, przedstawione we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, w którym szczegółowo wymieniono daty popełnionych naruszeń przepisów ruchu drogowego oraz liczbę przypisanych za nie punktów karnych. W związku z tym, zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji, uprawnione były do przyjęcia, iż skarżący uzyskał liczbę punktów uzasadniającą wydanie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r., a także zarzut naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. Nie sposób podzielić także stanowiska skarżącego kasacyjnie, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, co narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji. Powołany jako naruszony przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. K 6/99). Jak zauważył Trybunał, treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W innym wyroku (z 16 lutego 1999 r. SK 11/98) Trybunał podkreślił konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym zwłaszcza w sytuacjach kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości. Należy zauważyć, iż rozporządzenie wydane na podstawie art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym służy wykonaniu m.in. przepisu art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, który nakazuje prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10. W myśl ust. 2 omawianego przepisu punkty wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (ust. 3). Aby prawidłowo ustalić relację pomiędzy ust. 3 i 4 art. 130 Prawa o ruchu drogowym należy uwzględnić przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy. Wprowadza on obowiązek poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcę, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Przekroczenie wskazanej liczby punktów wywołuje konieczność wydania odpowiedniego skierowania. Z analizy wyżej przytoczonych przepisów wynika, iż zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z uprawnienia zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt. Należy także wskazać, że przepis art. 130 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym odnosi się w zakresie możliwości usunięcia punktów z ewidencji wprost do dnia naruszenia przepisów ruchu drogowego. Przyznanie więcej niż 24 punktów za wykroczenia drogowe, których dopuścił się kierujący pojazdem w ciągu roku, wyklucza usunięcie tych punktów z ewidencji, niezależnie od daty wpisów dokonanych w ewidencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2256/11). Zasadnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że skoro skarżący w okresie od 10 czerwca 2010 r. do 5 grudnia 2010 r. naruszył przepisy ruchu drogowego, przekraczając liczbę 24 punktów, to odbycie przez niego szkolenia w dniu 9 grudnia 2010 r. nie mogło odnieść zamierzonego skutku w postaci zmniejszenia liczby punktów. Szkolenie takie może skutkować redukcją punktów, ale tylko w sytuacji, gdy odbyło się przed przekroczeniem przez kierowcę liczby 24 punktów. Właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż wydany akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej. Wykonując delegację ustawową rozporządzenie zgodnie z ustawą wyłączyło możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń na łączną sumę punktów przekraczających 24. Regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy więc realizacji celu unormowań ustawowych. Podkreślenia wymaga to, iż udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie można w tym przypadku dopatrzeć się niezgodności przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z przepisami ustawy, ponieważ przepis wykonawczy odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że kierujący pojazdami, posiadający prawo jazdy ponad 1 rok, pomimo przekroczenia limitu 24 punktów nie tracą możliwości udziału w organizowanych szkoleniach i zmniejszenia liczby posiadanych punktów karnych. Takie odczytanie przepisów ustawy niweczyłoby możliwość kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Każdorazowo po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych kierowca odbywając na własny koszt szkolenie uzyskiwałby zmniejszenie liczby punktów o 6, a zatem stosowanie przez organy środków służących dyscyplinowaniu kierowców i wdrażaniu ich do przestrzegania zasad ruchu drogowego stałoby się bezprzedmiotowe. Nie zostałaby także spełniona funkcja prewencyjna przepisów, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Z tych przyczyn nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 konstytucji RP. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzające się do wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji wiążą się z zarzutami naruszenia prawa materialnego, stąd też i te zarzuty należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.