I OSK 1753/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie Irena Kamińska NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 474/06 w sprawie ze skargi M. K., J. P. i S. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wpłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 474/06 uwzględniając skargę M. K., J. P. i S. P. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2006 r. i poprzedzającą ja decyzję Starosty Powiatowego w Oświęcimiu z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sad przytoczył ustalenia, treść wydanych decyzji oraz następującą ocenę ich legalności. Postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek M. K. z dnia 23 czerwca 2004 r., w którym zwróciła się o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone działki oznaczone nr [...],[...],[...] i [...] położone w M. Kolejny wniosek został złożony w dniu 3 marca 2005 r. przez M. K., J. P. i S. P. i dotyczył działek oznaczonych jako pb [...] i pb [...], objętych Lwh [...]. Do akt załączono postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku przez te osoby po A. P. i A. P. (I Ns [...] i I Ns [...]). Na tej podstawie organ I instancji ustalił legitymację wnioskodawców do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w ¼ części przypadającej na A. P. Organ ustalił, iż orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 19 czerwca 1952 r. wywłaszczono na cele budownictwa przemysłowego nieruchomość oznaczoną jako pb [...] i [...], położone w gm. O. gromada Z., wskazując jako właścicieli J. P. i A. z G. P. po połowie. Wywłaszczone działki weszły w skład obecnych pgr [...] i [...], które obecnie stanowią własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w O. Poprzedni właściciele nie żyją, zaś wniosek złożyli ich wnukowie z tym, że A. P. w czasie prowadzonego wywłaszczenia nie żyła zaś jej spadkobiercami byli J. P. w ½ części, zaś R. i A. P. po ¼ części. Wnioskodawcy w tej sprawie są wnukami poprzednich właścicieli i z tych względów organ nie przesłuchał ich w celu ustalenia faktu wypłaty odszkodowania z uwagi na to, że osoby nie mogły brać bezpośredniego udziału w czynnościach dot. wywłaszczenia i odszkodowania. Orzeczeniem z 17 października 1953 r. oraz dwoma orzeczeniami z 9 września 1953 r. – wszystkie wydane przez Prezydium WRN w Krakowie – Wydział Społeczno-Administracyjny – za odjęcie działek o nr [...] i [...] o pow. 335,50 m2 ustalono odszkodowanie na rzecz: A. P. za udział wynoszący ¼ części, w kwocie 152,19 zł; R. P. za udział wynoszący ¼, w kwocie 152,18 zł; oraz J. P. za udział wynoszący ½ części w kwocie 304,37 zł. Ustalono, w oparciu o pismo Sądu Rejonowego w Oświęcimiu – Wydział I Cywilny z 3 listopada 2005 r., że nie toczyło się postępowanie o złożenie do depozytu sądowego kwoty ustalonej jako odszkodowanie dla J. P., A. P. i R. P. z tytułu wywłaszczenia działek objętych Lwh [...]. Natomiast prowadzono postępowanie o złożenie do depozytu sądowego odszkodowania ustalonego decyzją z 1 stycznia 1954 r. w odniesieniu do osób tożsamych z wymienionymi w zapytaniu, lecz w stosunku do parcel ujawnionych w Lwh [...] i [...] i odszkodowanie wypłacono na rzecz R. P. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 3 i art. 33 dekretu z 26kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 4, poz. 31) ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone, dokonywane było na rzecz wywłaszczonego, na jego wniosek, jeżeli nieruchomość odjęta spełniała określone kryteria. Biorąc pod uwagę tę okoliczność organ przyjął, iż osoby, którym odjęto nieruchomość – a właściwie jeden ze współwłaścicieli – J. P. oraz spadkobiercy nieżyjącej już w momencie wywłaszczenia A. P., ubiegali się o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o czym świadczyć może sporządzenie elaboratu szacunkowego dla nieruchomości wywłaszczonych i wydanie orzeczeń o odszkodowaniu. Nadto ustalenie, że nie prowadzono postępowania sądowego o złożenie ustalonego wywłaszczenia do depozytu sądowego, zdaniem organu I instancji świadczy, iż odszkodowanie zostało odebrane przez uprawnione osoby. Ponadto informacja przekazana przez Sąd Rejonowy w Oświęcimiu o prowadzonym postępowaniu sądowym o złożenie do depozytu sądowego sumy odszkodowana ustalonego za inne parcele, inną decyzją administracyjną, lecz obejmującego odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, które to odebrała R. P., może również sugerować, iż odszkodowanie w stosunku do parcel objętych przedmiotowym postępowaniem zostało odebrane. W podsumowaniu organ I instancji przyznał, iż brak bezpośredniego dowodu na fakt odebrania sumy odszkodowania przez J. P., A. P. lub R. P., bowiem w archiwalnych aktach nie odnaleziono potwierdzeń wypłaty. Przyjął jednakże, iż przedstawione powyżej okoliczności zdają się potwierdzać, że odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone zostało odebrane. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. K., S. P. i J. P., wnosząc o odszkodowanie za wywłaszczone działki pb [...] i [...] i zaznaczyli, że nigdy żadne odszkodowanie nie zostało wypłacone ich rodzinie. Wojewoda Małopolski decyzją z [...] lutego 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął za miarodajne ustalenia organu I instancji co do faktu wywłaszczenia decyzjami oraz wydania decyzji o odszkodowaniu. Zdaniem Wojewody wnioskodawcy w pismach z dnia 23 czerwca 2004 r. i 3 marca 2005 r. domagali się "odszkodowania z tytułu zabranego majątku przez Zakłady Chemiczne [...]", a zatem wypłaty odszkodowania ustalonego orzeczeniami Prezydium WRN w Krakowie z 17 października 1953 r. i z 9 września 1953 r., na mocy których zobowiązano Zakłady Chemiczne [...] do zapłaty ustalonej kwoty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone w M. zapisane w Lwh [...] w wysokości: 152,19 zł dla A. P., 152,18 zł dla R. P. i 304,37 zł dla J. P. Zdaniem Wojewody żądanie wypłaty odszkodowania jest w istocie żądaniem dokonania waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonej w uprzednio wydanej decyzji i jego wypłaty. Organ wskazał, że zapłata odszkodowania należy do sfery wykonania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, w stosunku do której ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują prowadzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania. Wysokość odszkodowania, w kwocie 152,19 zł dla A. P. została ustalona w ostatecznej decyzji administracyjnej, która pozostaje w obrocie prawnym. Wypłata odszkodowania powinna zatem nastąpić (o ile nie ma przeszkód prawnych) w drodze czynności cywilnoprawnej w imieniu Skarbu Państwa, co nie wymaga dodatkowego orzeczenia. Nadto wskazał, że ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w art. 129 ust. 1 reguluje kwestię ustalania, w drodze decyzji administracyjnej, przez starostę, odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jednak żaden jej przepis nie uprawnia organów administracji do prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania o wypłacie ustalonego odszkodowania. Jest to bowiem kwestia wykonalności orzeczenia o ustaleniu odszkodowania. Natomiast, zgodnie z art. 132 ust. 5 cyt. ustawy do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest rodzajem odpowiedzialności cywilnoprawnej o charakterze obligacyjnym. W stosunku zobowiązaniowym odszkodowawczym wierzycielem jest podmiot wywłaszczony, dłużnikiem Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Odnosząc się do kwestii waloryzacji ustalonego odszkodowania organ odwoławczy wskazał, że forma prawna waloryzacji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości została utrzymana przez ustawodawcę w przepisie art.132 ust. 3 cyt. ustawy (znowelizowanego ustawą z 28 listopada 2003 r. o. zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), z którego wynika, że waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Wobec przyjęcia, iż obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, a podmiotem tym są nie tylko podmioty administracji publicznej, uprawnione do rozstrzygania spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej, należy przyjąć, iż waloryzacja odszkodowania nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej. Ma ona charakter czynności techniczno-obrachunkowej związanej z prawidłowym spełnieniem świadczenia głównego wynikającego z decyzji administracyjnej, dokonywanej przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Wadliwie dokonana waloryzacja lub nieprawidłowe naliczenie odsetek skutkować będzie nienależytym spełnieniem świadczenia zapłaty odszkodowania, a spór co do wysokości waloryzacji lub odsetek rozstrzygać będzie sąd powszechny. Biorąc pod uwagę powyższe oraz wskazując, że wobec jednoznacznie sformułowanego przez strony żądania wypłaty odszkodowania, należy uznać, iż żądanie to dotyczy sprawy, co do której rozstrzygnięcie nie może nastąpić w formie decyzji administracyjnej, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do jej istoty. Oznacza to bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a., a zatem należało uchylić decyzję organu I instancji, a postępowanie w tej sprawie umorzyć. Zdaniem Wojewody w sytuacji, gdy dłużnik – Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego – nie wykonuje zobowiązania odszkodowawczego, tj. nie świadczy na rzecz wierzyciela (podmiotu wywłaszczonego) sumy odszkodowania określonej w decyzji o wywłaszczeniu, należność ta powinna zostać od niego wyegzekwowana w trybie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, ze zm., tak też T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, wyd. 2, Lexis Nexis, s. 165). Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, iż przedmiotem wniosku M. K. z 23 czerwca 2004 r. były cztery parcele: [...],[...] oraz [...] i [...] wszystkie położone w M. Zaskarżona decyzja odnosi się tylko do parcel [...] i [...], a pozostałe parcele nie były przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji. Strony w późniejszych pismach kierowanych do Starosty Oświęcimskiego, jak również w odwołaniu, wskazują jedynie na parcele [...] i [...] położone w M., co mogłoby pośrednio sugerować, iż ograniczyły swoje żądanie jedynie do wypłaty odszkodowania za parcele pb [...] i [...], jednakże organ I instancji obowiązany był jednoznacznie zweryfikować czy strony ograniczyły swoje roszczenie. Skargę od powyższej decyzji złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K., J. P. i S. P. domagając się "rozpatrzenia sprawy zabranych i nie wypłaconych działek" nr [...] i [...] zajętych przez Niemców w trakcie II wojny światowej, a obecnie użytkowanych przez Zakłady Chemiczne [...]. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny uwzględnił skargę jednakże z innych powodów niż w niej wskazane. Sąd powołał się na obowiązującą organy na podstawie art. 9 K.p.a. zasadę informacji oraz obowiązek czuwania przez nie aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa jak również powinność udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając na względzie ten obowiązek w razie niejasnego, czy niezręcznego sformułowania żądania zawartego we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne, organ powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (por. niepubl. wyrok NSA z 4 kwietnia 2002 r. ISA 2188/00). W niniejszej sprawie M. K., J. P. i S. P., spadkobiercy poprzednich właścicieli nieruchomości oznaczonych jako pb [...] i pb [...] obr. M. w Oświęcimiu, wnieśli "o odszkodowanie z tytułu zabranego majątku", tj. ww. nieruchomości, nie precyzując jednak żądania czy chodzi o ustalenie tego odszkodowania, jego waloryzację, ustalenie odsetek czy tylko o jego wypłatę. Organ I instancji nie zwracając się do stron o zajęcie jednoznacznego stanowiska w tej kwestii uznał, że jest to żądanie orzeczenia odszkodowania oraz jego wypłaty, natomiast organ odwoławczy zinterpretował analogiczne żądanie zawarte w odwołaniu jako wniosek o dokonanie waloryzacji ustalonej kwoty odszkodowania. Sąd stwierdził, że przede wszystkim obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zgromadzenie – w sposób wyczerpujący – materiału dowodowego, a następnie wyczerpujące rozpatrzenie całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej podejmowanej decyzji administracyjnej. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w niepełnym materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.) a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok. SN z 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i obliguje sąd administracyjny do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 12 października 1987 r. IV SA 334/87, GAP 1988, nr 21, s. 43). W ocenie Sądu nie budzą wątpliwości ustalenia organu I instancji, zaaprobowane przez Wojewodę, a dotyczące samego wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, które są niesporne w niniejszej sprawie, jednakże ustalenia dokonane przez organ I instancji i dotyczące wypłaty odszkodowania należy uznać za dowolne. Organ I instancji przyjął, że odszkodowanie ustalone za przedmiotowe nieruchomości zostało odebrane przez uprawnionych, tj. przez J. P., A. P. i R. P., jakkolwiek podniósł, że brak bezpośredniego dowodu wskazującego na fakt pobrania sumy odszkodowania przez uprawnionych. Mimo to uznał, że ustalenie takie jest uprawnione ponieważ z pisma Sądu Rejonowego w Oświęcimiu – Wydz. I Cywilny z 3 listopada 2005 r. wynika, że w odniesieniu do ww. działek nie toczyło się postępowanie o złożenie sum odszkodowania do depozytu sądowego natomiast toczyło się takie postępowanie w odniesieniu do odszkodowania orzeczonego na rzecz R. P., przysługującego za inne wywłaszczone działki (pb [...] i pb [...]). W ocenie Sądu powyższe, poszlakowe ustalenia, że odszkodowanie za przedmiotowe działki zostało pobrane przez osoby uprawnione, mają charakter dowolny i nie można ich uznać za wystarczające dla wyjaśnienia kluczowej kwestii dokonania wypłaty przedmiotowego odszkodowania. Nawet jeżeli brak bezpośredniego dowodu, że doszło do wypłacenia sumy odszkodowania uprawnionym, organy zobowiązane były do poszukiwania innych dowodów, z których w sposób pośredni można by wnioskować o wypłaceniu sumy odszkodowania jak np. dokumenty księgowe Zakładów Chemicznych, na wniosek których nastąpiło wywłaszczenie. Nie można uznać za wystarczające, oparcie się – jak przyjęły to organy w niniejszej sprawie – na jednej poszlakowej przesłance, tj. braku postępowania w sprawie złożenia przedmiotowego odszkodowania do depozytu sądowego. Sąd podkreślił, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma jednoznaczne ustalenie czy przedmiotowe odszkodowanie za wywłaszczone działki pb [...] i [...] zostało odebrane przez osoby uprawnione. Dopiero w przypadku jednoznacznego, niebudzącego wątpliwości ustalenia, że do wypłacenia przedmiotowego odszkodowanie nie doszło, zasadne będzie rozważenia sposobu i drogi waloryzacji przedmiotowego świadczenia. Odnosząc się do tej kwestii Sąd nie podzielił poglądów organu odwoławczego, który przyjął, że ze względu na cywilnoprawny charakter tego roszczenia – nawet gdyby przedmiotowe odszkodowanie nie zostało pobrane to i tak jego urealnienie (waloryzacja) nie może się odbyć na drodze administracyjnoprawnej tylko cywilnej. Jakkolwiek art. 132 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie określa formy w jakiej powinna nastąpić waloryzacja ustalonego, ale niewypłaconego odszkodowania, a samo odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny to jednak, ze względu na fakt, iż odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ustala – poprzez wydanie decyzji administracyjnej – ten sam organ administracji publicznej (zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy jest to starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji), który orzeka o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 112 ust. 4 ustawy) za właściwe należy uznać, że także waloryzacja powinna nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest zgodne ze stanowiskiem wyrażonym przez siedmiu sędziów Sądu Najwyższego w uchwale z 7 kwietnia 1993 r. (lll AZP 3/03). Analogiczny pogląd wyraził także NSA w wyroku z 7 maja 2002 r., I SA 2378/00, Lex 81740. Pogląd ten znajduje aprobatę w piśmiennictwie (por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, Lexis-Nexis, s. 140–141.) Sąd nadto zgodził się z organem odwoławczym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy także jednoznacznie ustalić, czy M. K. ograniczyła swój wniosek jedynie do odszkodowania obejmującego działki pb [...] i [...], i zrezygnowała z dochodzenia odszkodowania za działki wskazane w swoim pierwszym wniosku z 23 czerwca 2004 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił obie decyzje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski reprezentowany przez radcę prawnego M. S.-J. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że organy administracji naruszyły przepis art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że waloryzacja ustalonego ale niewypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, 2) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie, że organy administracji naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie czyniły starannych ustaleń faktycznych w przedmiocie jednoznacznego ustalenia czy odszkodowanie za działki zostało odebrane przez osoby uprawnione. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodzi, iż art. 132 ust. 3 u.g.n. nie daje podstaw do przyjęcia domniemania działania organów administracji w formie decyzji administracyjnej. Brak jest w nim upoważnienia lub zobowiązania administracji publicznej do wydania aktu administracyjnego władczo konkretyzującego uprawnienia strony. Chodzi tu o czynność czysto faktyczną, operację obrachunkową, polegającą na przerachowaniu wysokości odszkodowania obejmującą okres pomiędzy datą wydania decyzji a datą wypłaty odszkodowania. Ustawodawca wyraźnie oddziela dwie kwestie, mianowicie: ustalenie wysokości odszkodowania, co winno nastąpić w drodze decyzji, od jego waloryzacji, która powinna nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej w oparciu o przepis art. 5 u.g.n. Błędne jest zatem stanowisko Sądu przyjęte w zaskarżonym wyroku. Za poglądem skarżącego przemawia także i to, że obowiązek waloryzacji obciąża nie tylko organ uprawniony do wydania decyzji, lecz także inne podmioty. Ponadto pogląd zawarty w zaskarżonym wyroku różnicowałby sytuację nie tylko podmiotów dokonujących waloryzacji, lecz także osób żądających dokonania tej czynności. Przyjęcie poglądu Sądu w kwestii formy decyzyjnej waloryzacji powodowałoby ten skutek, iż w sytuacji gdy podmiotem zobowiązanym byłby organ administracji wydanie decyzji dawałoby stronie możliwość wyczerpania toku instancji. Natomiast w przypadku dokonywania waloryzacji przez inną osobę lub jednostkę organizacyjną strona pozbawiona byłaby prawa odwołania się. Przyjęcie takiego rozwiązania naruszałoby konieczność zachowania konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt 2 skargi kasacyjnej za niezasadne uznaje pogląd Sądu, wg którego organy nie poczyniły starannych ustaleń faktycznych w przedmiocie jednoznacznego ustalenia czy odszkodowanie za wywłaszczone działki zostało odebrane przez osoby uprawnione. Organ I instancji ustalił bowiem, że J. P. oraz spadkobiercy A. P. ubiegali się o ustalenie i wypłatę odszkodowania o czym świadczy sporządzenie elaboratu szacunkowego dla wywłaszczonych nieruchomości i wydanie orzeczeń o odszkodowaniu. Prowadzone postępowanie w tym zakresie dowiodło, że kwota odszkodowania nie została złożona do depozytu sądowego oraz, że brak jest dowodów na jego wypłatę osobom uprawnionym. Powyższą tezę autor skargi kasacyjnej uważa za dyskusyjną. Z uwagi jednak na to, że wyrok jest wiążący w całości za konieczne uważa jego zaskarżenie także w tej części uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli instancyjnej wyznaczają podstawy środka zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna opiera się o obie podstawy, gdyż zarzut opisany pod punktem 1) w istocie dotyczy wadliwej – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – oceny przez WSA stosowania prawa materialnego. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności bada zasadność podstawy naruszenia przepisów postępowania, bowiem ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego możliwa jest wówczas gdy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i nie został skutecznie podważony. W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie, że organy administracji naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie, że nie poczyniły starannych ustaleń faktycznych w przedmiocie jednoznacznego ustalenia, czy odszkodowanie za wywłaszczone działki zostało odebrane przez osoby upoważnione. Zarzut ten należy uznać za niezasadny gdyż trafnie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny jako dowolne ustalenia organów co do pobrania odszkodowania skoro nie zebrano dowodów świadczących o tym fakcie. Dostrzegając pobieżność i niekompletność zebranych dowodów Sąd I instancji wskazał równocześnie na istniejące możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Nie można na tle okoliczności niniejszej sprawy pominąć wad postępowania administracyjnego, prawidłowo zakwalifikowanych przez Sąd jako naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegających na tym, iż organy – wobec rozbieżnych i nieprecyzyjnych żądań stron nie ustaliły przedmiotu postępowania. Wskazane rozbieżności pomiędzy żądaniem wniosku, przedmiotem sprawy przyjętym w decyzji organu pierwszej instancji a ustalonym przez Wojewodę – o których szczegółowo wypowiedział się Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – świadczą o tym, iż organy rozpatrując wniosek nie ustaliły prawidłowo przedmiotu postępowania administracyjnego. Dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenie materiału dowodowego nie sposób przeto zarzucić naruszenia prawa. Warto zwrócić uwagę, iż w skardze kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wykazano, poza ogólnikowym stwierdzeniem, na czym polegały błędy proceduralne Sądu, jak również tego, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia przyjęcie, iż ta podstawa skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiona. W odniesieniu do zarzutu błędnej oceny zastosowania prawa materialnego zważyć należy, iż aby dokonać prawidłowej kontroli pod tym względem najpierw należy ustalić przedmiot żądania – przeprowadzić postępowanie administracyjne wyjaśniając wszelkie wątpliwości – jak to nakazują przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a dopiero potem dokonać subsumcji ustalonego stanu faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopóki nie zostanie jednoznacznie ustalone, co stanowi przedmiot postępowania administracyjnego i wyjaśniona kwestia pobrania odszkodowania przez poprzedników prawnych skarżących przedwczesnym jest wiążące wypowiadanie się co do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Należy jednakże zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego jako sąd jednoinstancyjny, jak również pod rządami ustawy P.p.s.a., przyjmowano dotychczas, iż waloryzacja odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n. dokonywana jest na podstawie decyzji administracyjnej (m.in. wyrok NSA z 7 maja 2002 r. I SA 2378/00, Lex nr 81740; wyroki NSA z 17 października 2008 r. I OSK 1051/07, I OSK 1049/07 oraz I OSK 1040/07 z dnia 26 czerwca 2008 r. – orzeczenia dostępne w internecie). Wyrażony w tym przedmiocie pogląd Sądu I instancji zasługuje więc na aprobatę. Jednakże w niniejszej sprawie rozważenia wymagać będzie czy będzie on mieć zastosowanie. Rozpoznając sprawę ponownie – po uzupełnieniu postępowania dowodowego we wskazanym przez Sąd I instancji kierunku organ winien rozważyć istotną w tej sprawie przesłankę wynikającą z art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 21). Przepis ten przewiduje bowiem przedawnienie roszczeń odszkodowawczych w terminie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne (ust. 1), zaś w przypadku przerwania biegu przedawnienia (ust. 2) jak również "w każdym razie po upływie sześciu lat od dnia, o którym mowa w ust. 1." Powyższa okoliczność dotychczas pominięta w postępowaniu, jak również niedostrzeżona przez Sąd I instancji może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.