I OSK 1844/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 101/24 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 listopada 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) odstępuje od zasądzenia od M. F. na rzecz Wojewody Małopolskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 101/24, po rozpoznaniu skargi M. F., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 listopada 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wydanie powyższego wyroku poprzedzone było następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi. W dniu 25 września 2023 r. strona zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Chrzanowie. Decyzją z dnia 10 października 2023 r. organ I instancji uznał M. F. za osobę bezrobotną z dniem 25 września 2023 r. i odmówił przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Uzasadniając odmowę przyznania zasiłku dla bezrobotnych organ wskazał, że w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy skarżąca rozwiązała stosunek pracy na mocy porozumienia stron. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 28 listopada 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu rejestracji w urzędzie pracy skarżąca spełniła przesłanki do otrzymania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Sporna jest natomiast kwestia od kiedy powinien skarżącej przysługiwać zasiłek z tytułu bezrobocia - od 25 września 2023 r. (data rejestracji) czy po upływie karencji 90 dni od dnia rejestracji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy tryb rozwiązania stosunku pracy jest badany w okresie 6 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy. Tymczasem skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Chrzanowie 25 września 2023 r., a więc okres 6 miesięcy przed zarejestrowaniem liczony jest od 25 marca 2023 r. do 25 września 2023 r. W okresie tym miał miejsce jeden przypadek rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron (dowód: świadectwo pracy z dnia 19 lipca 2023 r. wystawione przez C. sp. z o.o.) i jeden przypadek rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem przez pracodawcę w trybie art. 30 § 1 pkt 2 K.p. (dowód: świadectwo pracy z dnia 31 lipca 2023 r. wystawione przez C. sp. z o.o.). Jednocześnie organ podał, że przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wskazuje, że uwzględnia się wyłącznie ostatnie zatrudnienie. Ustalając okres i datę przyznania prawa do zasiłku, organ ma obowiązek uwzględnić każde rozwiązanie umowy o pracę na mocy porozumienia stron, które miało miejsce w okresie 6 miesięcy przed rejestracją. Przyjęcie, by w zakresie rozstrzygania o prawie do zasiłku analizie poddawany był okres zatrudnienia, który jest przed, w trakcie i po rozwiązaniu umowy stanowi nieuprawnioną interpretację omawianego przepisu. Sankcja pozbawienia prawa do zasiłku ma miejsce wtedy, gdy osoba zarejestrowana w charakterze bezrobotnego wcześniej sama wypowiedziała stosunek pracy albo zawarła porozumienie rozwiązujące (a więc albo przyjęła ofertę złożoną w tej mierze przez pracodawcę, albo sama wystąpiła z taką ofertą). Omawiana sankcja utraty prawa do zasiłku jest w kilku przypadkach wyłączona. Ustawodawca enumeratywnie wymienia sytuacje, w których dyspozycja z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy nie ma zastosowania. Prawo do zasiłku przyznawane jest od dnia rejestracji gdy umowa zostanie rozwiązana przez pracownika w trybie art. 551 § 11 K.p., czyli w sytuacji gdy pracodawca dopuścił się ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków wobec pracownika. Prawo do zasiłku przyznawane jest również od dnia rejestracji, gdy w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy umowa zostaje rozwiązana na mocy porozumienia stron, które nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. W niniejszej sprawie w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy stosunek pracy z C. sp. z o.o. został rozwiązany na mocy porozumienia stron, jednak nie nastąpiło ono z przyczyn podanych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że w sprawie winna być brana pod uwagę przede wszystkim ta umowa która obowiązywała dłużej, miała dłuższy charakter prawny i od której były odprowadzane wszystkie składki. Umowa, która obowiązywała w okresie od 25 lipca 2022 r. do 31 lipca 2023 r. spełnia warunki art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy i to ona stanowi podstawę do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Umowa która obowiązywała od 3 lipca 2023 r. do 10 lipca 2023 r. nie miała wpływu na długość zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał, że przepisu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie można wykładać bez odniesienia się do treści normatywnej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a. Wniosek ten wynika z konstatacji, że warunki konieczne do zastosowania regulacji wyjątkowej są wtórne (pochodne) w stosunku do przesłanek ogólnych określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy. Innymi słowy, umowy o pracę, o które chodzi w art. 75 ust. 1 pkt 2, muszą być tożsame przynajmniej z częścią umów o pracę, które wliczone zostały do okresu zatrudnienia niezbędnego do otrzymania prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Oznacza to, że wśród umów o pracę, realizowanych w okresie 6-miesięcy przed zarejestrowaniem, które zostały w tym czasie rozwiązane za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, mogą znaleźć się tylko te umowy, których okres obowiązywania zaliczony został do wymaganego łącznego okresu co najmniej 365 dni zatrudnienia. Do spełnienia tego wymogu konieczne jest, by osiągane w ramach tych umów wynagrodzenie było w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, a od tego wynagrodzenia istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że orzekające organy nie poczyniły wymaganych ustaleń wynikłych z niewłaściwej interpretacji przepisu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy ograniczając się tylko do wskazania rozwiązania jednej umowy o pracę w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się skarżącej w urzędzie pracy, które to rozwiązanie, jak podkreślił, organ odwoławczy, "...nie nastąpiło z przyczyn podanych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.: a) art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez wynikające z błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowanie co skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, że wykładnia art. 75 ust. 1 pkt 2 nie może nie odnosić się do treści normatywnej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; b) art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy o promocji zdrowia i instytucjach rynku pracy poprzez nieuznanie zarejestrowania się przez skarżącą jako osoba bezrobotna w okresie zgłoszenia do ewidencji zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Fakt zarejestrowania się w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej jednoznacznie skutkuje nabyciem prawa do zasiłku dla bezrobotnych dopiero po upływie okresu karencji 90 dni, co narusza wskazany przepis; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi. W uzasadnieniu wskazano m.in., że w niniejszej sprawie oprócz rozwiązania stosunku pracy za porozumieniem stron w okresie 6 miesięcy od dnia rejestracji, znaczenie miała także okoliczność przewidziana w art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy, tj. zarejestrowania się jako osoba bezrobotna w okresie zgłoszenia do ewidencji zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Fakt zarejestrowania się w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej również skutkuje nabyciem prawa do zasiłku dla bezrobotnych dopiero po upływie okresu karencji 90 dni. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych; 2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto Wojewoda Małopolski oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. F. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skarg kasacyjnych. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne i nie do wszystkich zarzutów mógł odnieść się Naczelny Sąd Administracyjny. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r., poz. 735 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.z.", zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy pracy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Z powołanego przepisu wynika zatem, że aby bezrobotny mógł uzyskać prawo do zasiłku to koniecznym jest wykazanie, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania: 1) był zatrudniony łącznie przez okres co najmniej 365 dni; 2) osiągał w tym czasie wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę; 3) od tego wynagrodzenia istniał obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Pomimo natomiast spełnienia powyższych wymogów bezrobotny może nie uzyskać prawa do zasiłku, jeżeli organ dowiedzie, że istnieje jedna z przyczyn wskazanych enumeratywnie w art. 75 ust. 1 u.p.z. W rozpoznawanej sprawie organy odwołały się do przesłanki określonej w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 551 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski podnosił, że M. F. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Chrzanowie w dniu 25 września 2023 r., a więc okres 6 miesięcy przed zarejestrowaniem liczony jest od 25 marca 2023 r. do 25 września 2023 r. W okresie tym miał miejsce jeden przypadek rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron i jeden przypadek rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem przez pracodawcę w trybie art. 30 § 1 pkt 2 K.p., a zatem powiatowy urząd pracy miał obowiązek uwzględnić każde rozwiązanie umowy o pracę na mocy porozumienia stron, które miało miejsce w okresie 6 miesięcy przed rejestracją. W ocenie skarżącego kasacyjnie dla odmowy przyznania prawa do zasiłku wystarczające jest bowiem, aby we wskazanym terminie poprzedzającym rejestrację doszło do rozwiązania jakiegokolwiek stosunku pracy, bądź stosunku służbowego z inicjatywy pracownika. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przedstawionej przez Wojewodę Małopolskiego wykładni art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dostrzegając, że treść tego przepisu nie została określona w sposób precyzyjny. Nie wynika bowiem z niego czy intencją ustawodawcy było odniesienie się do ostatniej umowy o pracę bezrobotnego, czy też do jakiejkolwiek umowy, do której rozwiązania doszło w zakreślonym 6-miesięcznym terminie. W takiej sytuacji koniecznym było odwołanie się do wykładni funkcjonalnej omawianej regulacji, na co właściwie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niewątpliwie celem ustawodawcy było zachęcenie pracowników do tego, aby szanowali i sumiennie wykonywali pracę. Można założyć, że celem ustawy nie było jednak to, aby pracownik rozwiązując z własnej woli umowę o pracę i podejmując pracę w nowym miejscu, na lepszych warunkach, miał być "karany" wyłączenie za chęć poprawy swojej sytuacji życiowej. Regulacje zawarte w ustawie mają mobilizować bezrobotnych jak i stanowić zabezpieczenie dla pracowników, którzy dążą do poprawy warunków pracy. Rozwiązanie stosunku pracy przez pracodawcę z przyczyn niedotyczących pracownika jest zwykle traktowane jako okoliczność, która preferuje osobę tracącą miejsce pracy, niezależnie od tego, jak kończyły się poprzednie okresy zatrudnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 209/20 oraz z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt I OSK 884/24). W takiej sytuacji, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, normę art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z. należy odczytywać w ten sposób, że punktem odniesienia (a przez to przedmiotem badania) organu przyznającego prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jest tryb rozwiązania ostatniej umowy o pracę w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy. Powyższe powoduje, że zarzut dotyczący naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. należało uznać za niezasadny, a wykładnia tego przepisu dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest prawidłowa. Wskazać jednakże trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Małopolski odniósł się do dodatkowej przesłanki skutkującej, zdaniem organu, nabyciem przez stronę prawa do zasiłku do bezrobotnych dopiero po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w momencie rejestracji przez M. F. w powiatowym urzędzie pracy, tj. 25 września 2023 r. w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej znajdował się wpis o zawieszeniu przez nią działalności gospodarczej (od 1 marca 2022 r.). Do powyższej okoliczności nie odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie koncentrując się wyłącznie na normie wynikającej z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wbrew obowiązkowi Sąd I instancji zaniechał wobec powyższego należytej kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem art. 75 ust. 1 pkt 8 u.p.z., mimo niezwiązania zarzutami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd ten powinien był przeprowadzić w tym zakresie samodzielną analizę prawną gdyż zagadnienie, czy zarejestrowanie się przez stronę jako bezrobotna w okresie, zgłoszonego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej – ma istotne znaczenie w sprawie. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, gdyż nie wyjaśnił on istoty sprawy w tym zakresie, zaś rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny tej kwestii z pominięciem stanowiska Sądu I instancji uniemożliwiałoby stronom postępowania poddanie argumentacji prawnej weryfikacji w sądowoadministracyjnym toku instancji. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od M. F. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzi szczególny przypadek o którym mowa w tym przepisie. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.