I OSK 1853/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] – [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2245/17 w sprawie ze skargi [...] – [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lipca 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Skarbu Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 6 listopada 1964 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji oparte było na ustaleniu, że została ona skierowana do osoby zmarłej. Adresatem decyzji był [...], który zmarł 8 sierpnia 1962 r. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: a) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa, polegającą na przyjęciu, że skutek ten występuje w każdym przypadku skierowania decyzji do osoby zmarłej, z pominięciem realiów faktycznych sprawy oraz skutków ekonomiczno-społecznych wywołanych wydaniem decyzji, b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na stwierdzeniu nieważności decyzji od wydania której nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa przez skarżącego, c) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na braku uwzględnienia realiów faktycznych niniejszej sprawy, w tym podmiotów, którym doręczona została decyzja z 6 listopada 1964 r. Mając na uwadze wymienione naruszenia prawa materialnego i procesowego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z poprzedzającymi jego wydanie decyzjami, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się z przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odmawiając słuszności podniesionemu zarzutowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zauważyć, że przepis ten jako jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ustala wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie wskazuje się, że wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1–6 oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 7 mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J Borkowski, Wyd. 17). W orzecznictwie i doktrynie za wadę rażącego naruszenia prawa skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji uznaje się skierowanie decyzji do osoby zmarłej (por.: K. Glibowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa, 2020). Decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, powinna zatem podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. (patrz: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83 (niepubl.); wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01 (niepubl.); wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1429/08; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, CBOSA) Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że art. 30 § 4 k.p.a. reguluje przypadki następstwa proceduralnego, stanowiąc, iż w razie śmierci strony w toku prowadzonego postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). Tym samym śmierć strony postępowania, która nastąpiła po jego wszczęciu lecz przed jego formalnym zakończeniem nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej w takich warunkach, jeśli tylko następca prawny osoby zmarłej, nie będącej jedyną stroną postępowania, wiedział o treści podejmowanych czynności, w tym o wydaniu decyzji kończącej postępowanie i decyzji tej nie kwestionował (por.: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 952/07; wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 406/08; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 129/10, CBOSA). Powyższe zapatrywanie nie mogło jednak stanowić podstawy dla zakwestionowania oceny legalności dokonanej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji. Decyzja Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 6 listopada 1964 r. o nałożeniu na [...] obowiązku zapłaty na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi kwoty 8.672,50 zł z tytułu zniszczeń i ubytków w przejmowanym gospodarstwie, została wydana ponad dwa lata po śmierci strony. Co więcej, decyzja została poprzedzona protokołem szacunkowo–rozliczeniowym z dnia 6 listopada 1964 r., w którym wskazano, że ustaleń dokonano w obecności dotychczasowego posiadacza gospodarstwa – [...], który zmarł dwa lata wcześniej. W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. podkreślić trzeba, że wywód skarżącego jest oparty na wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego 12 maja 2015 r., w sprawie P 46/13. Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Na gruncie tej problematyki, po wydaniu wyroku przez Trybunał, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 251/19, CBOSA) wskazuje się, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Nie oznacza to jednak derogacji tego przepisu, co wyraźnie podkreślił Trybunał w pkt 10.6 uzasadnienia tego wyroku. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał Konstytucyjny kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. Trybunał, orzekając o sprzeczności art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin - pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Nie kwestionując co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, to jednak brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji nie mógł - w aktualnym stanie prawnym - stanowić negatywnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Powyższe czyni nieuzasadnionym omówiony zarzut skargi kasacyjnej. Odnosząc się końcowo do podniesionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pomija istotne ustalenia faktyczne, w jakich została wydana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2017 r. Jak wywodzi skarga kasacyjna, Sąd pominął realia obrotu prawnego obowiązujące w latach 60-tych ubiegłego wieku, jak również skutki ekonomiczno-gospodarcze jakie wywołała decyzja z 6 listopada 1964 r. Sąd pominął również wskazania, czy okoliczność uprzedniej śmierci adresata nie była wcześniej podnoszona w postępowaniach prowadzonych przed organami, czy następcy prawni zmarłego [...] podejmowali próbę zwalczenia decyzji z 6 listopada 1964 r., czy też nie kwestionowali jej treści. Zdaniem skargi kasacyjnej, brak powyższych rozważań w uzasadnieniu wyroku oraz w decyzjach wydanych w postępowaniu nieważnościowym stanowi o ich istotnych wadliwościach. Odmawiając słuszności powyższym twierdzeniom, wskazać trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustalonym przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Również nie jest trafne powiązanie tego zarzutu z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd właściwie wyeksponował w uzasadnieniu te elementy, które były dla sprawy istotne opierając się na zgromadzonym w tej sprawie materiale aktowym postępowania nieważnościowego. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, zaskarżony zaś wyrok odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.