I OSK 186/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 218/11 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. sygn. II SAB/Wa 218/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego zobowiązał Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie do rozpoznania wniosku M. P. z dnia 18 lutego 2011 r. - w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych. Wnioskiem z 18 lutego 2011 r. M. P. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie (dalej również jako: Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM) o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 14 marca 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie poinformował wnioskodawcę, że nie jest on uprawniony do uzyskania świadczenia mieszkaniowego, a z uwagi na niespełnienie przesłanek wskazanych w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 206, poz. 1367 ze zm. – dalej jako: ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP) jego wniosek został rozpatrzony negatywnie. M. P. złożył do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej jako: Prezes WAM) odwołanie od pisma z dnia 14 marca 2011 r. (określonego przez niego samego jako "decyzja"), wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o przyznanie świadczenia mieszkaniowego od dnia złożenia pierwszego wniosku. Pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r. Prezes WAM poinformował skarżącego, że na gruncie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP brak jest przepisu nakładającego na organy Agencji obowiązek wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Wyjaśniono, że rozstrzygnięcie organu w omawianym zakresie ma formę materialno-technicznej czynności wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W związku z powyższym, zdaniem organu, pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie z dnia 14 marca 2011 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa), natomiast pismo skarżącego nie może zostać potraktowane jako odwołanie. Następnie zawiadomieniem z 10 maja 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie poinformował M. P., że umieszczono go na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od czerwca 2011 r., wskazując jednocześnie wysokość świadczenia. M. P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie. Skarżący podkreślił, że obowiązek rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w drodze decyzji administracyjnej wynika z art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, chodzi bowiem o sprawę administracyjną indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie wskazał, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie określają w jakiej formie powinno nastąpić rozstrzygnięcie w zakresie świadczenia mieszkaniowego. Wyjaśniono, że skoro dla innych form realizacji prawa do zakwaterowania ustawa wprost wskazuje, iż następuje to w formie decyzji administracyjnej, to przyjąć należy, że świadczenie mieszkaniowe winno być załatwione w drodze czynności techniczno-prawnej. Podkreślono, że wydana decyzja byłaby wadliwa, bowiem nie wskazywałaby materialno-prawnej podstawy uprawnień w zakresie otrzymania przez żołnierza świadczenia mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Sąd I instancji podkreślił, iż wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. W konsekwencji - jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - skarga na bezczynność stanowi środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia - jak podkreślono - należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Z treści powyższego przepisu - jak wskazał Sąd I instancji - wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność sprowadza się do tego, iż skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym - jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - określają przepisy art. 35 kpa i przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Jednocześnie, zwrócono uwagę, że przepis art. 35 § 3 kpa zobowiązuje organ do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Sąd I instancji wyjaśnił też, że data wszczęcia postępowania jest podstawą obliczenia terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 3 kpa). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano ponadto, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek lub z urzędu, przy czym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji, natomiast datą wszczęcia postępowania w razie przekazania sprawy organowi właściwemu w sprawie jest dzień wpływu podania do organu właściwego. W dalszej kolejności Sąd I instancji przypomniał, że w przedmiotowej sprawie kontroli sądu poddana została bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie wynikająca z nierozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Sąd I instancji uznał, że skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 kpa, wystąpił bowiem do Prezesa WAM z pismem zatytułowanym jako odwołanie od pisma z dnia 14 marca 2011 r., w którym wyraził swoje niezadowolenie ze sposobu załatwienia jego sprawy. W następnej kolejności wskazano, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości. Podkreślono, że przepis art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP określa, iż prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z trzech form, tj.: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; wypłaty świadczenia pieniężnego. Jak zauważył Sąd I instancji skarżący w oparciu o powyższy przepis wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Zgodnie bowiem z art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP organ ten jest właściwy do wypłacenia świadczenia mieszkaniowego. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniosek ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie świadczenia mieszkaniowego. Skoro natomiast wniosek ten dotyczył uprawnień skarżącego, to - w ocenie Sądu I instancji - organ nie mógł rozstrzygnąć tego wniosku odpowiadając pismem, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Przyjęcie tej formy rozstrzygnięcia wniosku - jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - pozbawia bowiem skarżącego prawa do kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że po wszczęciu postępowania administracyjnego organ mógł postąpić dwojako: albo dokonać czynności materialno-technicznej wypłaty świadczenia mieszkaniowego, albo odmówić dokonania wypłaty tego świadczenia wydając decyzję administracyjną, od której skarżącemu przysługiwałoby odwołanie do organu wyższej instancji, a następnie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak wyjaśniono, zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, iż w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie pozostaje w bezczynności, albowiem skoro uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, to miał obowiązek dokonać odmowy wypłaty tego świadczenia w formie decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 149 ppsa poprzez bezzasadne zobowiązanie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie do rozpoznania wniosku z 18 lutego 2011 r., pomimo ze w dacie wyrokowania i wniesienia skargi wniosek ten został rozpoznany pozytywnie poprzez ustalenie wypłaty świadczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na podstawie dotychczasowego orzecznictwa sądowego dotyczącego świadczeń o charakterze finansowym służb mundurowych należy przyjąć, iż wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego jest podaniem administracyjnym, wszczynającym postępowanie. Jednakże - jak podkreślono - wynikiem tego postępowania nie musi być decyzja administracyjna, o ile organ dokona stosownej wypłaty. Dopiero w przypadku odmowy wypłaty organ rozstrzyga tę kwestię decyzją administracyjną. Taka koncepcja, jak wyjaśniła autorka skargi kasacyjnej, wynika z założenia, iż wypłata świadczenia następuje z mocy samego prawa (ex lege), zaś żaden przepis szczególny nie upoważnia organu WAM do potwierdzenia uprawnień strony w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, że sposób zakończenia danego postępowania nie przesądza jeszcze ani o jego istocie, ani o fakcie zawisłości sprawy przed organem. Skoro tak, to - jak zauważono - trudno okres oczekiwania organu na dostarczenie przez skarżącego informacji o zdaniu w dniach 4 i 5 maja 2011 r. zajmowanych lokali (lokal mieszkalny w O. i miejsce w internacie w W.) oceniać w kontekście bezczynności organu. Podkreślono, że po dostarczeniu tych informacji organ rozpoczął wypłatę świadczenia w wysokości 618,84 zł netto, począwszy od dnia 6 maja 2011 r. Tak więc - jak zauważono w skardze kasacyjnej - od tej daty wydanie decyzji o charakterze negatywnym dla strony nie dość, że było bezprzedmiotowe, to przede wszystkim niedopuszczalne, gdyż organ zakończył swe postępowanie i to w sposób pozytywny. W dalszej kolejności wskazano, że przepis art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani jakikolwiek inny, nie wyłącza stosowania przepisów ogólnych kpa, w tym dotyczących przedłużenia postępowania administracyjnego. Jak podkreślono w skardze kasacyjnej, pismo organu z dnia 14 marca 2011 r. o negatywnym rozpoznaniu wniosku winno być oceniane poprzez pryzmat czasowej niemożności wypłaty świadczenia z uwagi na zachowanie skarżącego, a nie jako definitywne zakończenie postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono jednocześnie, że analiza skargi nie pozwala, na stwierdzenie w jakim zakresie jest skarżona bezczynność organu. Ze skargi bowiem nie wynika, aby skarżący informował o dokonaniu wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Jednocześnie w sposób jednoznaczny żołnierz domaga się wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 lutego 2011 r. Tym samym, jak wskazano, należało uznać, iż wolą strony było zaskarżenie braku działania organu zarówno w aspekcie pozytywnym, jak i negatywnym. Takie żądanie nie jest natomiast zasadne, bowiem – jak podkreślono w skardze kasacyjnej - wypłata świadczenia nie wymaga wydania decyzji. Natomiast, co do rozpoznania wniosku, to - jak podkreśliła autorka skargi kasacyjnej - w dacie wyrokowania był on już rozpoznany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności zarzutu podniesionego w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: ppsa) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. NSA nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej. Analiza wskazanej w niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest trafny. Słusznie podnosi Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie, że w niniejszej sprawie brak podstaw do zobowiązania go do rozpoznania wniosku skarżącego w drodze decyzji. Podzielić, bowiem należy stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, iż podejmując akt administracyjny indywidualny organ dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw. Pogląd ten znajduje oparcie w piśmiennictwie (por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd. 2011, s. 391). Tymczasem, Sąd I instancji podstaw obowiązku załatwienia wniosku M. P. w drodze decyzji administracyjnej upatruje w treści przepisu art. 21 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 206, poz. 1367 ze zm. – dalej jako: ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP) stosownie do treści, którego żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Przy czym, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego (pkt 1); przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej (pkt 2); wypłaty świadczenia mieszkaniowego (pkt 3). Uwadze Sądu I instancji umknęło jednak, że w regulacji materialnego prawa administracyjnego wyróżnia się w zakresie uprawnień, jak i obowiązków jednostki dwa rodzaje norm prawnych: – po pierwsze normy, które z mocy prawa kształtują uprawnienia (obowiązki); – po drugie normy, które dla ukształtowania uprawnień lub obowiązków jednostki wymagają autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Normy prawa pierwszego rodzaju nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, normy te kształtują uprawnienia (obowiązki) wprost bez stosowania władczej formy konkretyzacji w trybie postępowania administracyjnego. Wszystkie elementy stosunku materialnego, a zatem podmiot uprawnienia (obowiązku), treść uprawnienia (obowiązku) wynikają wprost z normy. W takim zakresie nie ma zastosowania domniemanie załatwienia w formie decyzji administracyjnej. Zasada domniemania załatwiania w formie decyzji administracyjnej jako wartość konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego ma zastosowanie do drugiego rodzaju norm materialnego prawa administracyjnego, a zatem norm, które wymagają dla ukształtowania uprawnienia (obowiązku) dokonania władczej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2075/11). Podkreślenie przy tym wymaga, że to przepisy ustaw materialnoprawnych regulują formę prawną działania administracji publicznej. Dopuszczalna jest zatem droga postępowania administracyjnego, jeżeli przepis ustawy materialnoprawnej stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się domniemanie załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy jednak, że warunkiem przyjęcia w danych rodzajach spraw domniemania działania w formie decyzji administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który zawiera normę prawną podlegającą autorytatywnej konkretyzacji przez wskazany jako właściwy, organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 04 października 2011 r. sygn. I OSK 245/11). Nie można zatem domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 kpa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, op. cit., s. 392). W niniejszej sprawie ustawodawca wskazał adresata - żołnierz zawodowy, a także treść uprawnienia - prawo do zakwaterowania w jednej z 3 form wskazanych w art. 21 ust.3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz określił przesłanki uzyskania tego uprawnienia. Składający skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, M. P. podstaw do wydania decyzji w przedmiocie wypłaty świadczenia mieszkaniowego upatrywał jednak w art. 24 ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, stosownie do czego w przypadku braku możliwości przydziału żołnierzowi zawodowemu kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, dyrektor oddziału regionalnego, zgodnie z uprawnieniem i wyborem dokonanym przez żołnierza zawodowego, przydziela miejsce w internacie albo kwaterze internatowej albo wypłaca świadczenie mieszkaniowe. Jednocześnie, w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej Prezes Agencji i dyrektorzy oddziałów regionalnych Agencji wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w przepisach niniejszej ustawy, na zasadach i w trybie określonych w kpa. Odnosząc się do tak przedstawionej argumentacji, Sąd I instancji obowiązany był zwrócić uwagę na fakt, że jakkolwiek w art. 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ustawodawca sformułował pewną zasadę, to jednocześnie wyłączył jej zastosowanie, w odniesieniu do spraw opisanych w przepisie szczególnym, jakim jest art. 16 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Stosownie do treści powołanego przepisu, Agencja wykonuje powierzone jej przez Ministra Obrony Narodowej zadania zlecone w zakresie gospodarki mieszkaniowej i internatowej oraz przebudowy i remontów zasobów mieszkaniowych i internatowych, w szczególności dotyczące: wypłacania osobom uprawnionym świadczeń pieniężnych, na które Agencja otrzymuje dotację budżetową (pkt 3) i wydawania żołnierzom zawodowym decyzji o przydziale lokali mieszkalnych znajdujących się w dyspozycji Agencji (pkt 4). Z treści przepisu art. 16 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jednoznacznie wynika, że ustawodawca dla wypłaty świadczeń pieniężnych nie przewiduje formy decyzji, podczas gdy formę taką wyraźnie narzuca w sprawach przydziału lokali mieszkalnych. Jednocześnie też, zwrócić należy uwagę, że przysługujące żołnierzowi zawodowemu prawo do zakwaterowania oraz innych świadczeń z tym związanych, a także zasady przyznawania tego prawa określono w art. 69 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Przepis ten znajduje się w Rozdziale zatytułowanym "Podstawowe uprawnienia i obowiązki służbowe żołnierzy zawodowych". Przyjęcie domniemania, że w sprawach dotyczących podstawowych uprawnień i obowiązków służbowych żołnierzy organ każdorazowo ma orzekać w drodze decyzji musiałoby oznaczać, że konsekwentnie, również w sprawach innych obowiązków, takich jak choćby noszenie munduru (art. 50) również należałoby wydawać decyzje administracyjne. Reasumując, obowiązek wydania decyzji w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego nie wynika ani z przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, ani z ustawy o służbie zawodowej żołnierzy zawodowych, ani z rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 9 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego (Dz.U. Nr 116, poz. 776). Tymczasem, celem skargi na bezczynności jest wymuszenie na organie zachowań określonych przepisami prawa. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku wydania decyzji o przyznaniu żołnierzowi prawa do zakwaterowania, w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, to w konsekwencji nie sposób podzielić poglądu Sądu I instancji, jakoby na organie tym ciążył obowiązek załatwienia wniosku skarżącego poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji nie wydając decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie nie pozostawał w bezczynności. Reasumując, trafnie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa, bowiem - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - przepisy nie dawały podstaw do zobowiązania Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie do załatwienia wniosku M. P. w drodze decyzji. W tym stanie rzeczy, z mocy art. 185 § 1 ppsa orzeczono jak w sentencji.