I OSK 1897/23

Dnia 26 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1243/22 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., II SA/Rz 1243/22 oddalił skargę A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 25 lipca 2022 r. nr SKO.4160.14.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie ustalenia kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wójt Gminy Lubaczów na wniosek A. F. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia działek nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Następnie postępowanie to zostało rozszerzone o działki nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Po przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy Lubaczów decyzją z dnia 31 lipca 2018 r. nr IKR.6832.2.2018 orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiących własność A. F., tj. działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie Z. z nieruchomościami oznaczonymi jako: działka nr [...] (współwłasność A. i B. B.) i działki nr [...], nr [...] i nr [...] (własność H. C.). Decyzja ta nie stała się ostateczna z powodu złożenia przez A. i B. B. wniosku o przekazanie sprawy do Sądu Rejonowego w Lubaczowie, celem rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2018 r. nr IKR.6832.3.2018 Wójt Gminy Lubaczów ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją z 31 lipca 2018 r. na kwotę 1.500 zł, obciążając nimi po 500 zł uczestników postępowania, tj.: A. F., H. C. oraz B. i A. B. Po rozpoznaniu zażalenia na to postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu postanowieniem z dnia 14 września 2018r. nr SKO.4160.24.2018 utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 lutego 2019 r. oddalił skargę na ww. postanowienie z dnia 14 września 2018 r. Wyrok ten jest prawomocny. Następnie A. i B. B. w piśmie z 7 kwietnia 2022 r. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy Lubaczów z dnia 31 lipca 2018 r. nr IKR.6832.3.2018 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania o rozgraniczeniu nieruchomości, którym nałożono na nich obowiązek uiszczenia kwoty 500 zł. W uzasadnieniu wniosku podali, że ww. postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja rozgraniczeniowa z dnia 31 lipca 2018 r. utraciła byt prawny i dlatego nie może pociągać za sobą skutków materialno-prawnych. Ponadto Gmina Lubaczów (właściciel działek nr [...] oraz nr [...]) nie została obciążona kosztami rozgraniczenia. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r. nr SKO 4160.8.2022 odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy Lubaczów z dnia 31 lipca 2018 r. nr IKR.6832.3.2018. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., Il SA/Rz 823/21 oddalił skargę B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 24 lutego 2021 r. nr SKO 4160.1.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Lubaczów z dnia 31 lipca 2018 r. nr IKR.6832.2.2017 o rozgraniczeniu nieruchomości. Kolegium wyjaśniło także, że ponowna analiza materiału dowodowego sprawy wykazała, że koszty postępowania rozgraniczeniowego rozdzielono w równych częściach pomiędzy uczestników tego postępowania, którymi byli: A.F. (właściciel działek nr [...] i nr [...]); A. i B. B. (współwłaściciele działki nr [...]), a także H. C. (właściciel działki nr [...] oraz działek nr [...] oraz nr [...]). Kolegium zwróciło uwagę, że odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Fakt istnienia kilku różnych wykładni przepisów prawa może sugerować, że nie mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki rażącego ich naruszenia. W ocenie Kolegium okoliczność, że sprawa rozgraniczenia została przekazana do sądu powszechnego i w obrocie prawnym nie pozostaje już ww. decyzja Wójta Gminy Lubaczów z dnia 31 lipca 2018 r. nie ma wpływu na istnienie podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie kosztów rozgraniczenia przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Okoliczność, że strona postępowania skorzystała z uprawnienia przekazania sprawy sądowi powszechnemu nie zmienia faktu powstania kosztów w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przez organ administracji. Koszty te podlegają rozliczeniu na zasadach przewidzianych w art. 262 k.p.a. w drodze postanowienia wydawanego na mocy art. 264 k.p.a. A. i B. B. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego wskutek błędnego uznania, że Gmina Lubaczów nie była stroną postępowania i słusznie nie została obciążona kosztami postępowania oraz, że uczestnicy mieli taki sam interes prawny w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu postanowieniem z dnia 25 lipca 2022 r. nr SKO.4160.14.2022 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie wywodząc w sprawie jak dotychczas. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie A.B. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia z dnia 24 maja 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący powtórzył argumentację podnoszoną w dotychczasowym postępowaniu, a dodatkowo podniósł, że decyzja rozgraniczeniowa z dnia 31 lipca 2018 r. w całości utraciła byt prawny i nie może być przedmiotem obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r. oddalił skargę wskazując, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w sprawie dotyczącej ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego orzekały organy administracji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2019 r., II SA/Rz 1291/18 oddalił skargę na ww. postanowienie Kolegium z dnia 14 września 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Lubaczów z dnia 31 lipca 2018r. o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W wyroku tym stwierdzono, że ww. postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego odpowiadają prawu. Sąd nie stwierdził, aby doszło do naruszenia art. 262 § 1 k.p.a., odwołując się do zasady wynikającej z art. 152 k.c. Sąd uznał w szczególności, że nie zachodzą podstawy do uznania Gminy Lubaczów za stronę postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia. Postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego jest bezpośrednim następstwem samego postępowania w sprawie rozgraniczenia, a ustalenie kosztów, jak również stron, które zostają zobligowane do ich poniesienia, musi znaleźć pokrycie w ustaleniach dokonanych w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oznacza to, że obowiązek uiszczenia tych kosztów może zostać nałożony tylko na te podmioty, które jako strony brały udział w postępowaniu rozgraniczeniowym, czyli właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Strony te określa decyzja wydania w przedmiocie rozgraniczenia. Organ wydający postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie ma instrumentów prawnych do modyfikacji kręgu stron postępowania rozgraniczeniowego na potrzeby ustalenia podmiotów zobligowanych do pokrycia jego kosztów. Sąd wskazał również, że po przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu o kosztach postępowania sądowego rozstrzyga sąd powszechny w oparciu o właściwe przepisy k.p.c., natomiast w zakresie kosztów powstałaych podczas administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego orzeka organ administracji publicznej. Sąd I instancji podkreślił także, że wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd administracyjny nie zawsze zamyka drogę do weryfikacji postanowienia w trybie nadzwyczajnym. Jednakże jest ona możliwa jedynie wówczas, gdy występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności orzeczenia wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał na okoliczności, które mogłyby być podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia, a które nie były objęte ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Sąd ten dokonał bowiem oceny kwestii, która stanowiła uzasadnienie dla podniesionego we wniosku zarzutu rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym ponowne badanie kwestii dotyczącej podstaw obciążenia Gminy Lubaczów kosztami postępowania rozgraniczeniowego, czy też dotyczącej podstaw ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego stanowiłoby w istocie naruszenie powagi rzeczy osądzonej, wyrażonej w art. 171 p.p.s.a. a także naruszenie zakresu związania prawomocnym orzeczeniem, o którym mowa w art. 170 p.p.s.a. i w rezultacie prowadziłoby do niedopuszczalnej ingerencji w prawomocne orzeczenie sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie było dotknięte wadami powodującymi nieważność decyzji organów administracji publicznej; 2) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie 3) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 par. 3 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę stanu prawnego w zakresie zasad rozliczania kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz zaniechania ustalenia wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego, tj. pominięcie Gminy Lubaczów, a zaniechanie uniemożliwiło prawidłowe ustalenia bądź przeprowadzenia innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że nie doszło do naruszenia prawa powodującego jej nieważność, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do wydania błędnej decyzji, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie; 4) art. 262 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i obciążenie kosztami postępowania A. i B. B., w sytuacji gdy koszty postępowania nie wynikły z winy ww. stron oraz nie zostały poniesione na żądanie strony. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane W odpowiedziach na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A. F. i H. C. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić przypomnieniem dwóch kwestii. Po pierwsze, istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonanie tej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe, choćby dla zbadania statusu strony postępowania czy weryfikacji kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r. I OSK 207/08; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 873/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie jest natomiast celem postępowania nadzorczego zebranie i ocena okoliczności sprawy w taki sposób jaki został zastrzeżony dla postępowania zwyczajnego, zakończonego rozstrzygnięciem objętym postępowaniem nadzorczym. Organ ferując rozstrzygnięcie w postępowaniu nieważnościowym opiera się zatem zasadniczo na okolicznościach faktycznych ustalonych w postępowaniu głównym. Po drugie zaś, istota i charakter postępowania nieważnościowego wymuszają konieczność spełnienia przez autora skargi kasacyjnej określonych wymagań przy formułowaniu zarzutów. Wymogi te nie zostały natomiast zachowane przy sporządzaniu badanej skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3 i art. 262 k.p.a. wskazują wyłącznie, iż autor kasacji postrzega naruszenie tych przepisów jako "zwykłe" naruszenie prawa, podczas gdy relewantne w postępowaniu nieważnościowym może być wyłącznie naruszenie kwalifikowane, wyraźnie wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym zarzuty kasacyjne sformułowane w zakresie naruszenia ww. przepisów k.p.a. przez brak wskazania w podstawach kasacji, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, w oparciu o które wydane zostało postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, w szczególności niewskazanie, że naruszenie ww. przepisów miało rażący charakter w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza, że skarga kasacyjna nie formułuje w powyższym zakresie zarzutów istotnych dla oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu nieważnościowym. Zarzut ten zatem nie nadaje się od efektywnej oceny zaskarżonego wyroku. Ponadto należy dostrzec, iż wadliwie sformułowany został także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., a wadliwość ta również uniemożliwia efektywną kontrolę zaskarżonego wyroku, bowiem tak sformułowany zarzut nie nadaje się do samodzielnego rozważenia. Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy, przewidując skutek nieważności dla decyzji (postanowienia) dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki konkretny przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Sam zarzut kasacyjny kwestii tej w ogóle nie podejmuje, podobnie jak i jego uzasadnienie. Tak sformułowany zarzut rażącego naruszenia prawa nie może stanowić wzorca kontroli kasacyjnej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Powinnością autora skargi kasacyjnej pozostaje bowiem przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji. Sformułowane skargi kasacyjnej w taki sposób jak w badanej sprawie generalnie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Nie może zatem za sporządzającego skargę kasacyjną wskazywać, które przepisy zostały naruszone w sposób rażący. Skarga kasacyjna nie wskazuje także na to, że w badanej sprawie doszło do wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, co mogłoby wypełniać drugą z przesłanek nieważności decyzji (postanowienia) wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., przywołany dodatkowo w powyższym zarzucie, wskazuje, iż stwierdzenie nieważności decyzji następuje także w sytuacji, gdy zawiera ona wadę prawną powodującą jej nieważność z mocy prawa. Badany zarzut nie wskazuje na istnienie odrębnego przepisu prawa, który przewidywałby nieważność z mocy prawa rozstrzygnięcia organu administracji podjętego w przedmiocie kosztów postepowania administracyjnego z uwagi na określoną jego wadliwość. Nieprawidłowo został sformułowany także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a stwierdzona wada uniemożliwia kontrolę na jego podstawie zaskarżonego wyroku. Przepis ten stanowi bowiem, iż sąd administracyjny uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Ugruntowane pozostaje stanowisko, iż przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju ciężkie naruszenie przepisów prawa, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu przez stwierdzenie jego nieważności. Chcąc zatem powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z kwalifikowanym naruszeniem innych konkretnych przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badany zarzut takiego powiązania jest pozbawiony. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.