I OSK 1906/22

Dnia 19 stycznia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1156/21 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 marca 2021 r. nr DO-II.7612.178.2020.KC w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2022 r. oddalił skargę R. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 marca 2021 r. nr DO-II.7612.178.2020.KC w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Starosta N. decyzją z 8 czerwca 2005 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w gminie B. obręb T., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,51 ha, stanowiącej własność R. K. (dalej: skarżący) oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wojewoda Lubuski decyzją z 16 sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na decyzję Wojewody Lubuskiego z 16 sierpnia 2005 r. Następnie pismem z 21 listopada 2005 r. skarżący wystąpił do Wojewody Lubuskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 16 sierpnia 2005 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że bez własnej winy nie brał w nim udziału. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że decyzja z 16 sierpnia 2005 r. została doręczona r. pr. M. K., która nie była umocowana do działania w jego imieniu przed organem II instancji. Postanowieniem z 28 grudnia 2005 r. Wojewoda Lubuski wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją, następnie decyzją z 7 lutego 2006 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z 16 sierpnia 2005 r. Wyrokiem z 27 czerwca 2006 r. sygn. II SA/Go 935/05 WSA w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę R. K. na ww. decyzję z 16 sierpnia 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Minister Budownictwa decyzją z 14 września 2006 r. uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 7 lutego 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z 23 września 2020 r. Wojewoda Lubuski, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z 16 sierpnia 2005 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 26 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubuskiego z 23 września 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w tej sprawie skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym i otrzymał decyzję Starosty N. z 8 czerwca 2005 r. Natomiast decyzja Wojewody Lubuskiego z 16 sierpnia 2005 r. została doręczona r. pr. M. K., która posiadała pełnomocnictwo jedynie w postępowaniu przed Starostą N. Niemniej jednak skarżący w związku z powzięciem informacji o wydanej decyzji z 16 sierpnia 2005 r. skutecznie zaskarżył ją do sądu. WSA w Gorzowie Wielkopolskim prawomocnym wyrokiem z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 935/05 oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję ostateczną z dnia 16 sierpnia 2005 r. Rozpoznając tę skargę oceniał tę decyzję w zakresie spełnienia przesłanek wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości, a także prawidłowości ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego. Sąd ten rozważał również kwestię jego uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą Lubuskim. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący uczestnicząc sam w prowadzonym postępowaniu, nie był pozbawiony prawa udziału w toczącym się postępowaniu. Organ podkreślił, że w tej sytuacji zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, tak co do sentencji, jak i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Dlatego organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody Lubuskiego zawarte w decyzji z 23 września 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej: P.p.s.a.). Na wstępie podkreślił, że WSA w Gorzowie Wielkopolskim prawomocnym wyrokiem z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 935/05 oddalił skargę skarżącego na decyzję ostateczną Wojewody Lubuskiego z 16 sierpnia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty N. z 8 czerwca 2005 r. W wyroku tym WSA stwierdził, że skarżący uczestnicząc sam w prowadzonym postępowaniu, po uprzednim wezwaniu do jednoznacznego wskazania pełnomocnika, który ma go reprezentować, nie był pozbawiony prawa udziału w toczącym się postępowaniu. Sąd I instancji wskazał, że obecnie kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały natomiast wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, przeprowadzonym w wyniku wniosku skarżącego o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 16 sierpnia 2005 r. z uwagi na to, że bez własnej winy nie brał on udziału w tym postępowaniu. Odwołując się do treści art. 153 i art. 170 P.p.s.a. WSA w Warszawie podkreślił, że kontrolując decyzję z 26 marca 2021 r., nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 935/05. Powyższej oceny nie mogły zmienić twierdzenia skarżącego, że wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim zapadł w wyniku wniesienia skargi na decyzję wydaną w "normalnym trybie postępowania", skoro wznowienia postępowania skarżący upatrywał z tego powodu, że nie brał w nim udziału, wbrew ocenie prawnej wyrażonej w tym wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 138 § 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie całościowo zgromadzonego materiału dowodowego oraz pominięcie treści decyzji Ministra Budownictwa z 14 września 2006 r. nr BOlg/782-O-156/06, której wytyczne były wiążące dla organów rozpatrujących sprawę ponownie b) art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 935/05 zapadły w innym postępowaniu wiąże organy i sądy orzekające w ramach postępowania nadzwyczajnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotne dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest to, że ostateczna decyzja Wojewody Lubuskiego z 16 sierpnia 2005 r. kończąca postępowanie, którego wznowienia domaga się skarżący była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Prawomocnym wyrokiem z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 935/05 Sąd ten oddalił skargę wniesioną przez R. K. na ww. decyzję. Nie ulega wątpliwości, że WSA w powołanym wyroku dokonując kontroli decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność skarżącego oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, rozważał również kwestię uczestnictwa skarżącego w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą Lubuskim. Wprawdzie ocena ta została dokonana w ramach postępowania zwykłego, które jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie stanowi odrębne postępowanie od postępowania wznowieniowego, to jednak jej podstawę stanowił zarzut skarżącego rozpatrywany w kontekście podstaw do uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Stanowisko sformułowane w uzasadnieniu tego wyroku nie wiąże zatem w rozumieniu dyspozycji art. 153 P.p.s.a. Zawarta w nim wypowiedz winna być natomiast traktowana w kategoriach związania wynikającego z art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 262/19, LEX nr 2782356). Wyrażona w art. 170 P.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę istnienie i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Ponadto, powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, a ta wyrażona jest w uzasadnieniu wyroku, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 P.p.s.a. wskazują motywy wyroku. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które stanowiły jego podstawę, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Jak już wyżej wskazano kwestia pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu odwoławczym była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w prawomocnym wyroku z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 935/05. W konsekwencji zasadnie w tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że z mocy art. 170 P.p.s.a. jest związany zawartym tam stanowiskiem, zgodnie z którym skarżący nie był pozbawiony prawa udziału w toczącym się postępowaniu. Warto również wskazać, że powyższy wyrok poprzedzało wydane w toku tego postępowania postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 21 lutego 2006 r. (sygn. akt II SA/Go 935/05), którym - po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika skarżącego radcy prawnego M. K. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na decyzję Wojewody z 16 sierpnia 2005 r., Sąd ten odrzucił powyższy wniosek podnosząc, że o decyzji organu II instancji skarżący dowiedział się 21 października 2005 r., a skarga została wysłana za pośrednictwem poczty w dniu 26 października 2005 r., a więc bez uchybienia terminu do jej wniesienia. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że co prawda w przedmiotowej sprawie decyzję Wojewody z 16 sierpnia 2005 r. doręczono wadliwie, to jednak nie uniemożliwiło to skarżącemu skutecznego wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie. Strona nie poniosła żadnych negatywnych konsekwencji dokonania wadliwego doręczenia. Nie sposób zatem twierdzić, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w taki sposób jak tego wymaga art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że konsekwencją wynikającej z art. 170 P.p.s.a. mocy wiążącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim jest m. in to, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć okoliczności przeciwnych, ani nawet akceptować czynności postępowania wyjaśniającego zmierzających do poczynienia takich ustaleń. Dlatego też wytyczne zawarte w treści decyzji Ministra Budownictwa z 14 września 2006 r. jako sprzeczne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 27 czerwca 2006 r., słusznie zostały pominięte w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy. Pozwala to przyjąć, że zasadnicze dla tej sprawy fakty dotyczące udziału skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Lubuskiego z 16 sierpnia 2005 r. organy ustaliły prawidłowo, a Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się wad w tak zrekonstruowanym stanie faktycznym sprawy. Należy przy tym stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom określonym przez art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki w sposób spójny i wyczerpujący wyjaśnił podstawę prawną i faktyczną podjętego rozstrzygnięcia, co umożliwiło jego instancyjną kontrolę. Z przedstawionych powyżej przyczyn zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 138 § 2a k.p.a., a także art. 153 P.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.