I OSK 1927/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1504/15 w sprawie ze skargi F. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1504/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę F. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., wydzieloną pod drogę, przejętą z mocy prawa na własność przez Gminę K. w związku z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak [...]. W uzasadnieniu Starosta powołał się na art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie kwota odszkodowania nie została ustalona w trybie cywilno-prawnym, brak jest spełnienia przesłanki wyczerpania trybu cywilnoprawnego, co w konsekwencji skutkuje brakiem podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Umową cesji wierzytelności z dnia [...] czerwca 2003 r. F. J. nabył wierzytelność pieniężną w kwocie [...] zł od Z. S., będącą częścią odszkodowania za wywłaszczenie działek zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r. W ocenie organu podmiot ten posiada jedynie wierzytelność przyszłą, która skonkretyzowana zostanie dopiero na skutek pozytywnego wyniku negocjacji lub decyzji właściwego miejscowo Starosty, wydanej jednakże na skutek wystąpienia przez uprawniony podmiot o załatwienie sprawy w trybie administracyjnym. Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] złożył skarżący, podnosząc m.in., iż odmiennie organ pierwszej instancji ocenił następujące problemy: 1) wyczerpania przestanki trybu cywilnego oraz 2) statusu wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym. W zakresie pierwszej z przesłanek decydujące znaczenie ma korespondencja pomiędzy zainteresowanym a odpowiednią komórką Urzędu Miasta, w tym jej treść, w szczególności odmowa podjęcia rokowań z wnioskodawcą. Gdy chodzi o tę drugą, to wnioskodawca - na skutek cesji wierzytelności, choćby przyszłej - wstępuje, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, w ogół uprawnień dotychczasowego właściciela, tj. nabywa z chwilą zawarcia umowy przelewu (mimo przyszłego charakteru prawa) jednocześnie uprawnienie do ubiegania się o odszkodowanie, a zatem posiada w tym zakresie przymiot strony postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda Małopolski uchylił powyższe orzeczenie Starosty [...] i odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu wskazał, że korespondencja prowadzona pomiędzy skarżącym a Wydziałem Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. świadczy o negatywnym wyniku tych rokowań, co wyczerpuje tryb cywilnoprawny z art. 98 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stanowi podstawę do wszczęcia przez Starostę [...] postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego w sprawie odszkodowania. W ocenie organu nie oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie winno nastąpić ustalenie na jego rzecz odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a jedynie, iż formalnie zaistniały przesłanki do rozpatrzenia jego wniosku w tym przedmiocie przez organy administracji publicznej. Powołując treść art. art. 128 u.g.n., stwierdził, że w przypadku ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną zarówno ustalenie jak i wypłata odszkodowania powinny co do zasady nastąpić na rzecz osoby wywłaszczonej pozbawionej własności nieruchomości. W chwili gdy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r. stała się ostateczna, przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność kilkudziesięciu podmiotów, wśród których nie figurował F. J.. Zatem nie można uznać, iż wnioskodawca posiada uprawnienie do ubiegania się o ustalenie na jego rzecz odszkodowania. Uprawnienie to bowiem przysługuje poprzednim współwłaścicielom wydzielonej pod drogę nieruchomości, w tym spółce A. Sp. z o.o. w K., która umową z [...] sierpnia 2002 r. przeniosła w istocie jedynie ekspektatywę wierzytelności odszkodowania za nieruchomość przejętą-wywłaszczoną na inny podmiot, a którą w efekcie w części, na podstawie umowy z [...] czerwca 2003 r. nabył odwołujący, który z kolei będzie mógł domagać się jej przejścia na swoją rzecz z chwilą jej powstania, tj. na skutek pozytywnego wyniku rokowań pomiędzy spółką A. Sp. z o.o. w K. a Gminą K., bądź w razie niepowodzenia tychże rokowań, na skutek ustalenia odszkodowania na rzecz omawianej spółki przez właściwy organ, stosownie do art. 98 ust.3 u.g.n. Zdaniem Wojewody, mimo prawidłowo przeprowadzonego postępowania, Starosta w niezrozumiały sposób oparł swoje rozstrzygnięcie o art. 105 k.p.a., umarzając przedmiotowe postępowanie. Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniósł F. J., podnosząc, że z chwilą dokonania cesji prawa do odszkodowania nabył on przedmiotowe uprawnienia, stając się także stroną postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przywołując art. 98 u.g.n. oraz 509 i 510 k.c., a także 30 § 4 k.p.a., podzielił stanowisko i argumentację Wojewody. Wskazał, że umowa przelewu przyszłej wierzytelności w postaci umowy z art. 510 § 1 k.c., wywiera skutek dopiero z chwilą powstania wierzytelności, co potwierdzają poglądy doktryny i orzecznictwa sądów powszechnych. Zdaniem tego Sądu należy przyjąć, że chodzi nie tylko o skutki materialnoprawne, ale i proceduralne. Wierzytelności przyszłe, to takie wierzytelności, które jeszcze nie istnieją, ale już istnieje stosunek zobowiązaniowy, w ramach którego powstaną one w przyszłości. Jeżeli jednak nie nastąpi - obojętnie jak ukształtowane - zdarzenie konieczne do definitywnego powstania wierzytelności, wierzytelność w swej ostatecznej postaci nie istnieje. W ocenie Sądu I instancji skarżący wskutek zawarcia przedmiotowej umowy cesji nie wszedł jednocześnie w prawa i obowiązki administracyjnoprawne podmiotu wywłaszczonego. Z uwagi na to, że w kontrolowanej sprawie stan prawny jest złożony, gdyż na normy prawa administracyjnego (u.g.n.) nakładają się postanowienia norm prawa cywilnego, zdaniem Sądu I instancji, organy trafnie nie zastosowały w sprawie art. 61a i art. 105 k.p.a. Udział skarżącego w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony skutkami, jakie wynikają dla jego sytuacji administracyjnoprawnej z art. 509 i art. 510 k.c. Nie oznacza to automatycznie, że skarżący ma status strony zrównany z podmiotem wywłaszczonym, upoważniający go do skutecznego wystąpienia o ustalenie na jego rzecz przedmiotowego odszkodowania. W realiach sprawy umowa przelewu przyszłej wierzytelności wywiera skutki cywilnoprawne wobec wierzytelności skonkretyzowanej w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną w sprawie odszkodowania. Nie wywołuje skutków prawnych w odniesieniu do wejścia skarżącego w administracyjnoprawne prawa i obowiązki wywłaszczonego właściciela nieruchomości związane z konkretyzacją tej wierzytelności. Skoro umowa przelewu przyszłej wierzytelności w postaci umowy zawartej na podstawie art. 510 § 1 k.c. wywiera skutek prawny dopiero z chwilą powstania wierzytelności, to skarżący może skutecznie się powoływać na jej treść wobec postanowień art. 30 § 4 k.p.a. dopiero w chwili skonkretyzowania przyszłej wierzytelności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F. J., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji albo o zmianę kwestionowanego orzeczenia przez uwzględnienie w całości skargi. Wyrokowi zarzucono naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z ort. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 509 k.c, polegające na błędnej wykładni pierwszego ze wskazanych przepisów prawnych przez pryzmat dwóch kolejnych oraz w konsekwencji przyjęcie, że skarżący, w wyniku zawarcia umowy cesji wierzytelności z tytułu przysługującego odszkodowania, wypłacanego na podstawie przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n., nie wstąpił jednocześnie w prawa, jak też obowiązki administracyjnoprawne podmiotu wywłaszczonego, mimo że wykładnia zaprezentowana przez Sąd I instancji odbiega od racji systemowych i funkcjonalnych przyjętych w orzecznictwie NSA w analogicznej sprawie, jak również prowadzi do trudnych do zaakceptowania skutków z punktu widzenia obrotu cywilnoprawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody w tej sprawie stanowił przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jt.: Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), dalej u.g.n. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Przepis ten w ust. 2 stanowi: "Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział." Zgodnie zaś z art. 3 tej ustawy: "Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." Przepis art. 131 nie ma w sprawie zastosowania. Dotyczy on bowiem możliwości przyznania w ramach odszkodowania prawa do nieruchomości zamiennej. Sprawa o odszkodowanie stanowi odrębne postępowanie od postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tym samym organy administracji publicznej działając w oparciu o przepisy prawa (art. 6 k.p.a.), zobowiązane są do stosowania prawa powszechnie obowiązującego - obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od reguły oparcia rozstrzygnięcia o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dniu jego podjęcia dopuszczalne są wyjątki, ale tylko wtedy, gdy przepisy tak stanowią. Powołana ustawa takich odstępstw nie wprowadziła. Zgodnie natomiast z art. 509 k.c.: "§ 1. Wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (przelew), chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania.§ 2. Wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa, w szczególności roszczenie o zaległe odsetki." W myśl zaś art. 510 k.c.: "§ 1. Umowa sprzedaży, zamiany, darowizny lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia wierzytelności przenosi wierzytelność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły. § 2. Jeżeli zawarcie umowy przelewu następuje w wykonaniu zobowiązania wynikającego z uprzednio zawartej umowy zobowiązującej do przeniesienia wierzytelności, z zapisu zwykłego, z bezpodstawnego wzbogacenia lub z innego zdarzenia, ważność umowy przelewu zależy od istnienia tego zobowiązania." Z kolei, na podstawie art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego, za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., wydzieloną pod drogę, przejętą z mocy prawa na własność przez Gminę K. w związku z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2007 r. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że w chwili, gdy decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 1999 r. stała się ostateczna, tj. w dniu [...] grudnia 1999 r., nieruchomość, która w jej wyniku przeszła na własność Gminy, stanowiła współwłasność kilkudziesięciu podmiotów, w tym spółki A. Sp. z o.o. w K.. Wśród współwłaścicieli nie figurował F. J. - Przedsiębiorstwo [...] "[...]". Z akt sprawy wynika, że na podstawie umowy cesji wierzytelności z [...] czerwca 2003 r. F. J. nabył wierzytelność pieniężną w kwocie [...] zł od Z. S., będącą częścią odszkodowania za wywłaszczenie działek zgadnie z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...]. W dniu [...] lutego 2013 r. F. J. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o ustalenie w drodze negocjacji lub na podstawie decyzji wysokości odszkodowania za wywłaszczona działkę [...] wskazując, że wierzytelność w stosunku do Gminy K. wynika z przelewu wierzytelności pomiędzy współwłaścicielem działki i innymi podmiotami, wśród których ostatnim z nich jest F. J., który nabył ww. wierzytelność w drodze cesji. Prawidłowo w okolicznościach sprawy organ II instancji uznał, że korespondencja pomiędzy skarżącym kasacyjnie a Wydziałem Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. świadczy o negatywnym wyniku tych rokowań, co wyczerpuje tryb cywilnoprawny z art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. i stanowi podstawę do wszczęcia przez Starostę [...]postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego kasacyjnie w sprawie odszkodowania przewidzianego w art. 98 ust. 3 zd.3 u.g.n. z nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położoną w obr. [...] jedn. ewid. K. m. K., wydzieloną pod drogę, przejętą z mocy prawa na własność przez Gminę K. w związku z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawo do odszkodowania wynikające z art. 98 ust. 3 u.g.n. może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. (por. też wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. I OSK 1485/06, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. I OSK 1484/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. II SA/Po 1/08, dostępne w CBOSA: https://cbois.nsa.gov.pl). Zatem uznać należy za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię zarówno art. 98 ust. 3 u.g.n., jak i art. 509 k.c. oraz art. 30 § 4 k.p.a. Cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Cecha ta jest wpisana w naturę odszkodowania, jest immanentnie z nią związana. Błędnym jest założenie, że tylko właścicielowi przysługuje prawo wystąpienia o odszkodowanie za zajęte nieruchomości. Roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania ma charakter zbywalny. Za błędne uznać należy stanowisko o niezbywalnym charakterze tego roszczenia. To ostanie stanowisko narusza art. 509 k.c., w myśl którego przelew jest umową, mocą której wierzyciel przenosi wierzytelność na osobę trzecią. Zamierzonym skutkiem zawarcia umowy przelewu będzie utrata wierzytelności przez cedenta i uzyskanie jej przez cesjonariusza. Jest to więc przykład sukcesji singularnej o translatywnym charakterze. Z art. 509 k.c. jednoznacznie wynika, że wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że w wyniku przelewu w rozumieniu art. 509 k.c. przechodzi na nabywcę ogół uprawnień przysługujących dotychczasowemu wierzycielowi, który zostaje wyłączony ze stosunku zobowiązaniowego, jaki wiązał go z dłużnikiem. Innymi słowy stosunek zobowiązaniowy nie ulega zmianie, natomiast zmienia się osoba uczestnicząca w nim po stronie wierzyciela. Za niebudzące wątpliwości należy uznać, że roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Zarazem ustawodawca w przepisie art. 509 § 1 k.c. wprowadził generalną zasadę, że zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym z tego punktu widzenia przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. W przedmiotowej sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności, czy ta zostanie zbyta, czy też nie. W świetle powyższego skargę kasacyjna należało uznać za uzasadnioną. Podlegała ona zatem uwzględnieniu, co orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a., a wobec tego, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Sąd ten na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2015 r.