I OSK 1970/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 572/12 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 572/12) oddalił skargę J. C. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. - działając na skutek wniosku J. C. o wypłatę odprawy mieszkaniowej - umorzył postępowanie w sprawie. Następnie, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] – na zasadzie art. 132 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm.) - uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., kolejną decyzją zaś z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] ten sam organ odmówił wnioskodawcy wypłaty odprawy mieszkaniowej. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. (orzekającej o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. ), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Wyrokiem zaś z dnia 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1690/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną na w/w decyzję skargę. Z kolei decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 13 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w sprawie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], orzekająca o odmowie wypłaty odprawy mieszkaniowej dotyczyła sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją ostateczną (art. 156 § 2 pkt 3 k.p.a.), gdyż Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], orzekającą o umorzeniu postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. C. wnosił o uchylenie decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] marca 2011 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie norm prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia przez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a tym samym przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." – skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona. Sąd zaznaczył, że aktualnie w obrocie prawnym pozostały dwie decyzje, wydane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B., rozstrzygające wniosek J. C. o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Pierwsza, to decyzja z [...] stycznia 2011 r. nr [...], orzekająca o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, która została utrzymana w mocy decyzją Prezesa WAM z dnia [...] lipca 2011 r. i jest przedmiotem skargi wniesionej przez J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wa 1888/11. Druga, to decyzja z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], orzekająca o odmowie wypłaty mieszkaniowej. W tej sprawie bowiem, na skutek wniesionego odwołania, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, w części dotyczącej odmowy wypłaty mieszkaniowej. Ta decyzja stała się przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. W rezultacie, Sąd pierwszej instancji podzielił wiec pogląd organu, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] o odmowie wypłaty odprawy mieszkaniowej dotyczyła sprawy, która została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją. W związku z powyższym zatem decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, jest dotknięta kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i powinna być usunięta z obrotu prawnego. Jednocześnie, Sąd pierwszej instancji zaznaczył też, że - w trakcie postępowania odwoławczego - organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. Artykuł 138 k.p.a. zawiera bowiem zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego i z tego powodu, organ ten nie może ograniczyć się jedynie do uchylenia wadliwej decyzji, ale obowiązany jest umorzyć postępowanie, w części dotyczącej odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. C., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku art. 105 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy istniały podstawy do odmowy przyznania żądanego świadczenia, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P..p.s.a. w związku art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i w związku z art. 1 pkt 1 przez sprzeczność rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem i brak merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego pomimo przywołania w uzasadnieniu tez, które w ocenie organu świadczą o bezzasadności wniosku. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor twierdził, że nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem i zawartą w nim argumentacją. Skarżący przytoczył treść art. 105 § 1 k.p.a. i twierdził, że tylko taka sytuacja, jaką przepis ten przewiduje upoważnia organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością mamy zaś do czynienia w sytuacji, gdy brak jest od początku, czy też znika w toku postępowania jego przedmiot w sensie materialnoprawnym, czy też znika lub nie istnieje podmiot tego postępowania, do którego decyzja mogłaby zostać skierowana jako rozstrzygająca o jego prawach i obowiązkach. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że sprawa odprawy mieszkaniowej skarżącego, nie powinna być rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym, gdyż taki tryb został wprowadzony od dnia 1 lipca 2011 r. a jednocześnie przywołuje okoliczności, które – w jego ocenie – przemawiają za bezzasadnością wniosku skarżącego. Organ powołuje się więc de facto na bezzasadność wniosku, ale postępowanie umarza. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania a które to okoliczności, w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te zaś nie były uzasadnione a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiadał prawu. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej, stało się bezprzedmiotowe, skarżący kasacyjnie uzasadniał twierdząc, że brak było podstaw do umorzenia postępowania wobec istnienia przesłanek do wypłacenia spornego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza jednak, że przyczyną uchylenia przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzji organu Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. o odmowie wypłaty J. C. odprawy mieszkaniowej - i umorzeniu postępowania przed organem I instancji, było stwierdzenie przez ten organ, że w sprawie została już wydana ostateczna decyzja dotycząca tego samego przedmiotu, to znaczy odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej. Okoliczność, że kolejne postępowanie dotyczy tej samej sprawy, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, w świetle art. 105 § 1 k.p.a , przesądza o jego bezprzedmiotowości. Taki pogląd jest akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98, z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2470/00, czy z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09). Tym samym, wbrew przekonaniu skarżącego, to nie merytoryczne przesłanki doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. Z tego względu nieuzasadniony jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej, w którym skarżący wskazuje na brak merytorycznego rozpoznania jego wniosku. W świetle bowiem wydania decyzji - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - i umorzeniu postępowania organu I instancji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bez wpływu na wynik sprawy pozostają inne okoliczności, przywoływane przez skarżącego. Jak już wyżej wskazano, w sprawie została wydana decyzja ostateczna i ani organ, ani sąd administracyjny nie są uprawnione w tym postępowaniu do merytorycznej kontroli sprawy, dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej. Prawidłowy jest więc pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że orzekając na podstawie art. 138 k.p.a., organ wyższego stopnia obowiązany był nie tylko uchylić zaskarżoną decyzję, ale również umorzyć postępowanie, eliminując w ten sposób decyzję późniejszą, jako wydaną w tej samej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.