I OSK 2018/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy-Miasto Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 212/13 w sprawie ze skargi Gminy-Miasto Łódź na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 212/13 oddalił skargę Gminy Miasta Łódź na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zezwolił Miastu Łódź na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] (drogi gminnej) na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w Łodzi. Decyzja ta objęła m.in. nieruchomość położoną w Łodzi przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0502 ha. Do rozpoznania sprawy odszkodowania za wyżej wymieniony grunt został wyznaczony Starosta P. postanowieniem Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta P. działając na podstawie art. 12 ust. 4 a-f i ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w związku z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 204.706 zł na rzecz: M. B. w wysokości 102.353 zł za udział w 1/2 części, D. Z. w wysokości 51.176,50 zł za udział w 1/4 części, R. S. w wysokości 51.176,50 zł za udział w 1/4 części oraz zobowiązał Gminę Miasto Łódź do wypłaty tego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu [...] grudnia 2009 r. (tj. w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) przedmiotowa nieruchomość stanowiła niezabudowaną część nieruchomości gruntowej. Teren działki był niezagospodarowany, niezabudowany, nieogrodzony i nieutwardzony. Działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła drogi publicznej, co potwierdza zaświadczenie Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...] stycznia 2010 r. W toku postępowania zlecono wykonanie wyceny nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu A. H.-T., która w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2012 r. określiła wartość 1m2 gruntu na kwotę 407,78 zł, natomiast wartość rynkową działki nr [...] na kwotę 204.706 zł. Wartość tę określono według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([...] grudnia 2009 r.) oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (dzień sporządzenia wyceny), a zatem zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wartość gruntu zajętego pod drogę publiczną rzeczoznawca majątkowy określiła jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów przyległych (terenów położonych w strefie zurbanizowanej) i powierzchni tej działki gruntu. Oszacowania nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Wskazano, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zasięgu struktury terenów (kolor różowy) oznaczonych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Łodzi nr [...] - tereny w przewadze źle zagospodarowane, nie wykorzystywane lub zdegradowane wymagające głębokich przekształceń i zagospodarowania w granicach strefy zurbanizowanej. Na podstawie przeprowadzonego badania rynku rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że w ostatnim okresie nie odnotowano transakcji sprzedaży nieruchomości położonych w zasięgu terenów oznaczonych w studium jako źle zagospodarowane, niewykorzystywane lub zdegradowane wymagające głębokich przekształceń i zagospodarowania w granicach strefy zurbanizowanej. Biegła zdecydowała więc o rozszerzeniu badania o rynek regionalny - teren całego województwa łódzkiego, gdzie również nie odnotowano transakcji sprzedaży takich nieruchomości. W związku z powyższym biegła dokonała analizy rynku lokalnego, z uwzględnieniem transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu w studium - "Strefa urbanizacji - podstawowe formy użytkowania zabudowa mieszkaniowa jedno – i wielorodzinna oraz usługowa", gdzie jednostki strukturalne opisano ogólnie również jako źle zagospodarowane. Starosta P. podał, że z uwagi na kwestionowanie ww. operatu przez Prezydenta Miasta Łodzi i wskazywanie na niewłaściwie dobrany rynek nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością szacowaną, organ zobligował rzeczoznawcę majątkowego do złożenia pisemnych wyjaśnień. Biegła takie wyjaśnienia zawarła w pismach z dnia [...] marca 2012 r. i [...] maja 2011 r. W ocenie organu, sporządzony operat szacunkowy jest w pełni zgodny z obowiązującymi przepisami, a wartość odszkodowania ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiada wartości rynkowej przejętej nieruchomości. Wojewoda Łódzki, po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta Łodzi, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wartość gruntu określono prawidłowo na podstawie operatu szacunkowego i zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ powołał się na przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.", oraz art. 154 u.g.n. i wskazał, że zostały zastosowane w sprawie prawidłowo. W związku z brakiem planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej działki uznano, że działka ta na dzień wydania decyzji nie była przeznaczona pod inwestycję drogową. Jej wartość rynkową określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z przeprowadzonym badaniem lokalnego rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych cena minimalna wyniosła - 325,83 zł za m2, cena maksymalna - 539,79 zł za m2, zaś cena średnia - 427,53 zł za m2. Współczynnik korygujący określono na poziomie - 1,004. Wartość 1 m2 powierzchni działki gruntu stanowi iloczyn ceny średniej, uzyskanej z badania lokalnego rynku nieruchomości, sumy wartości współczynników korygujących oraz współczynnika korekcyjnego, uwzględniającego przypadki szczególne. W tym przypadku zastosowano współczynnik 0.95, ze względu na różnicę w przeznaczeniu przedmiotowej działki w studium na tle działek przyjętych do porównania. Tak przyjęty współczynnik uwzględnia negatywny wpływ na wartość nieruchomości ograniczeń wynikających z ustaleń studium. Współczynnik ten nie został przyjęty w minimalnej wysokości ze względu na informację uzyskaną od pełnomocnika byłego właściciela nieruchomości podczas oględzin, że teren ten nie nosił cech terenu zdegradowanego i wymagającego głębokich przekształceń na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2009 r. Potwierdzeniem tej informacji jest natomiast fakt, że możliwe było zrealizowanie celu zgodnego z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz brak widocznych cech terenów zdegradowanych na działkach położonych w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości (również w strefie oznaczonej kolorem różowym), na których ww. cel nie był realizowany. Stąd wartość 1m2 przedmiotowej nieruchomości wyniosła 407,78 zł, zaś wartość rynkowa nieruchomości po zaokrągleniu - 204.706 zł. Zdaniem organu odwoławczego, w ocenianym operacie rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisano stan nieruchomości oraz jej przeznaczenie. Należycie sprecyzowano i sformułowano cel wyceny oraz jego zakres. Daty istotne dla procesu wyceny również przyjęto prawidłowo. Przedstawiono analizę rynku nieruchomości odpowiednio do celu i sposobu wyceny oraz wybór odpowiedniej metodyki wyceny. Opisano przebieg istotnych obliczeń i uzasadnienie końcowego wyniku, podając w treści operatu dane wykorzystane w procesie szacowania. Zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia, potwierdzające dokonanie wyceny zgodnie z przepisami. Z tej przyczyny brak jest podstaw do kwestionowania operatu szacunkowego, który jest kompletny i może być użyty do celu, do jakiego został sporządzony. W skardze na powyższą decyzję Gmina Miejska Łódź wniosła o jej uchylenie i wskazała, że błędny dobór analizowanego rynku i nieruchomości podobnych wpłynął w bardzo istotny sposób na określenie wartości przedmiotowej nieruchomości na znacznie zawyżonym poziomie. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Powyższe wątpliwości wynikają dodatkowo z faktu, że biegła sporządziła w sprawie dwa operaty - jeden z dnia [...] września 2010 r. na kwotę 71.525 zł, a drugi z dnia [...] stycznia 2012 r. na kwotę 204.706 zł. Wiedzą notoryjną jest natomiast to, że w latach 2010-2012 nie było tak znaczącego wzrostu cen, a nie wyjaśniono z jakich przyczyn wynikły ww. różnice. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając powyższą skargę wskazał na treść przepisów art. 134 ust. 1 i art. 154 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r. i podał, że z uwagi na to, iż teren, na którym położona jest przejęta pod drogę publiczną działka nr [...], nie jest (i w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był) objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, trafnie przyjęto, że oszacowanie wartości nieruchomości, dokonane być winno bez ustaleń decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Łodzi. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje zaś rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W przepisie tym nie wskazano jednak, jak te czynniki mają wpływać na wybór konkretnej metody lub techniki. Tak więc rzeczoznawca majątkowy, mimo wskazania tych czynników, podejmuje rozstrzygnięcie w sposób dość swobodny, jednak powinien go uzasadnić. W przedmiotowej sprawie biegła, ustalając wartość działki nr [...], wzięła pod uwagę takie cechy jak: lokalizacja ogólna, otoczenie, możliwości zagospodarowania nieruchomości, możliwość uzbrojenia i dostęp do drogi. W kolejnych wyjaśnieniach precyzyjnie i szczegółowo odniosła się do zastrzeżeń stron, wskazując zarówno przyczyny rozbieżności w sporządzonych na potrzeby niniejszego postępowania opiniach (zmiana przepisów prawa regulujących sposób szacowania nieruchomości zajętych pod drogi), jak i uzasadnienie dla doboru nieruchomości przyjętych do porównania (analiza rynku z uwzględnieniem transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu zgodnym ze Studium). Sąd podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nawet wtedy, gdy sporządza opinię dla organu prowadzącego konkretną sprawę. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność tej opinii, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien natomiast dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem materialnym - czy jest logiczny, spójny i zupełny oraz pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy orzekające w sprawie, dokonały wszechstronnej i obiektywnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Ocenę tę należy podzielić, bowiem konkluzja o prawidłowości przedłożonego operatu szacunkowego jest właściwa. W ocenie Sądu, nie można podzielić zastrzeżeń skarżącego w przedmiocie "wybranego przez rzeczoznawcę segmentu rozpatrywanego rynku nieruchomości", bowiem odpowiada on przeznaczeniu nieruchomości określonemu w Studium. Zgodnie zaś z jego zapisami, szacowana działka położona jest na terenach zewnętrznej strefy zurbanizowanej, zdominowanej współczesną zabudową mieszkaniową (wielorodzinną osiedlową, w małej części jednorodzinną), miejscami niedostatecznie wyposażonej w zakresie infrastruktury technicznej. Znajduje się wprawdzie w zasięgu struktury terenów w przewadze źle zagospodarowanych, niewykorzystanych lub zdegradowanych, wymagających przekształceń i zagospodarowania, jednakże w granicach strefy zurbanizowanej. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania poprawności sporządzonej wyceny, skoro przyjęte do porównania nieruchomości, których cena transakcyjna była znana, położone były na terenach o podobnym przeznaczeniu w Studium (strefa urbanizacji), gdzie jednostki strukturalne opisano również jako źle zagospodarowane (por. wyjaśnienia rzeczoznawcy z dnia [...] marca 2012 r. oraz z dnia [...] maja 2012 r.), przyjęty współczynnik korygujący uwzględniał natomiast negatywny wpływ na wartość nieruchomości ograniczeń wynikających z zapisów Studium. Przyjęcie go na poziomie 0,95 trudno zaś uznać na błędne, skoro pozostaje okolicznością niekwestionowaną, że teren działki nr [...] nie nosił cech terenu zdegradowanego i wymagającego głębokich przekształceń na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy opiniami z dnia [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] stycznia 2012 r., Sąd wskazał, że nie miały one związku ze "znaczącym wzrostem cen", lecz zmianą przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W dacie sporządzania pierwszego z operatów jego brzmienie, jednoznacznie określało typ transakcji porównawczych ("Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne"). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r. stanowi natomiast, że wartość rynkową nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przedmiotowej sprawie oznaczało to szacowanie nieruchomości o innym przeznaczeniu (pierwotnie pod drogi, obecnie zaś wedle zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Łodzi – tereny zewnętrzne strefy zurbanizowanej, zdominowane współczesną zabudową mieszkaniową), co w sposób oczywisty miało wpływ na uzyskaną w procesie wyceny wartość. Wobec powyższego za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów, że sporządzona w niniejszej sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego, jest merytorycznie poprawna, logiczna i zupełna. Przyjęte w niej ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane. Jeżeli zaś strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Za prawidłowe Sąd uznał tym samym ustalenie w oparciu o ten operat, odszkodowania za działkę nr [...]. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. wniosła Gmina Miasto Łódź, reprezentowana przez r.pr. M. W., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 154 u.g.n. poprzez akceptację braku jego zastosowania w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne; b) § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poprzez akceptację braku jego zastosowania w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne; 2. przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", polegające na oddaleniu skargi wskutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono przepisu art. 77 k.p.a. nakazującego wyjaśnienie sprawy, co nie nastąpiło, gdyż przyjęty w sprawie operat szacunkowy określający wartość nieruchomości był wadliwy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że operat szacunkowy sporządzany w sprawach takich jak niniejsza, powinien być zgodny z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości zgodnego z art. 154 u.g.n. Mając zatem na względzie, że zgodnie ze studium przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2002 r., przedmiot wyceny położony jest w zasięgu terenów oznaczonych nr [...] – terenów w przewadze źle zagospodarowanych, niewykorzystanych lub zdegradowanych wymagających głębokich przekształceń i zagospodarowania w granicach strefy zurbanizowanej, wybrany przez biegłą rynek nieruchomości – pod budownictwo jedno i wielorodzinne oraz usługowe należy uznać za niewłaściwy. Zastosowanie zaś współczynnika 0,95 (z uwagi na różnicę w przeznaczeniu działki wynikającym ze studium na tle nieruchomości przyjętych do porównania) jest rozwiązaniem nieprawidłowym i w sposób realny nie odzwierciedla różnic pomiędzy wartościami jednostkowymi występującymi pomiędzy segmentami rynku. Błędny dobór analizowanego rynku wpłynął natomiast w sposób istotny na określenie wartości przedmiotowej nieruchomości na znacznie zawyżonym poziomie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Podstawy te sprowadzały się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. przepisu § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i art. 154 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazać należy, że nie są one zasadne. Organy orzekające w sprawie trafnie oceniły bowiem wagę dowodową operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A. H.-T. uznając, że został on sporządzony prawidłowo oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji zastosował przepis art. 151 P.p.s.a. uznając, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyjaśniony zgodnie z przepisem art. 77 k.p.a., a sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy był prawidłowy. Sąd dostatecznie uzasadnił przy tym zakres oceny operatu szacunkowego dokonanej przez organ, jako materiału dowodowego podlegającego ocenie, jak również odniósł się do jego treści. Z kolei kierowane przez skarżącą kasacyjnie uwagi wobec operatu nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, bowiem dotyczyły wiedzy specjalistycznej, jaką posiada rzeczoznawca sporządzający operat, ta wiedza zaś nie poddaje się kontroli Sądu. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy zwrócić uwagę, że zostały one błędnie skonstruowane, bowiem powołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy, których zarzucenie przypisuje się Sądowi I instancji, składają się z kilku jednostek redakcyjnych, a mianowicie art. 154 u.g.n. składa się z trzech ustępów, natomiast przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. z sześciu ustępów (przy czym dwa z nich zawierają kilka punktów). Mając jednak na względzie uzasadnienie skargi kasacyjnej można przypuszczać, że skarżącej kasacyjnie chodziło o przepis art. 154 ust. 2 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., na które to przepisy powołał się Sąd, uznając operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie za prawidłowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, przy sporządzeniu operatu nie doszło do naruszenia reguł określonych w art. 154 ust. 2 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonując szacowania nieruchomości wskazał, że miasto Łódź nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zatem z art. 154 ust. 2 u.g.n. przy szacowaniu nieruchomości, jej przeznaczenie biegła ustaliła w oparciu o obowiązujące Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Łodzi przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...], z którego wynika, że przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...]. W. W., w zasięgu struktury terenów (kolor różowy) oznaczonych nr [...] – "tereny w przewadze źle zagospodarowane, niewykorzystywane lub zdegradowane wymagające głębokich przekształceń i zagospodarowania w granicach strefy zurbanizowanej". Zarówno przy tym w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2012 r., jak i w pismach z dnia [...] marca 2012 r. i z dnia [...] maja 2012 r. (stanowiących odpowiedź na zarzuty Gminy Łódź do sporządzonego operatu w zakresie doboru segmentu rozpatrywanego rynku nieruchomości), rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że z uwagi na brak transakcji sprzedaży nieruchomości położonych w zasięgu terenów oznaczonych w studium "kolorem różowym" oraz braku podobnych transakcji na rynku regionalnym, na potrzeby wyceny dokonano analizy rynku lokalnego uwzględniając transakcje sprzedaży nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu w studium – "Strefa urbanizacji – podstawowe formy użytkowania zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna oraz usługowa", gdzie jednostki strukturalne opisano ogólnie jako źle zagospodarowane. Rzeczoznawca majątkowy szczegółowo również wyjaśniła kwestie związane z zastosowanym przez nią współczynnikiem korygującym. Podkreślić należy, że zarówno organ rozpoznający sprawę, jak i Sąd, nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2430/11; z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt I OSK 611/13; https://cbois.nsa.gov.pl/). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, operat przyjęty jako podstawa ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie, jest przekonująco uzasadniony w sferze faktycznej i prawnej. Został sporządzony w sposób zgodny z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się przy tym do wszystkich zarzutów zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego, składając szczegółowe wyjaśnienia w spornych kwestiach. Operat ten, z uwagi na swą szczegółowość, wskazanie kryteriów ustalenia wartości, przekonujący opis metody i wnikliwą analizę istotnych czynników, trafnie został uznany za wiarygodny, co skutkowało zastosowaniem przez Sąd I instancji przepisu art. 151 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.