I OSK 2021/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, przy udziale Prokuratora Agnieszki Gajdy-Więcek po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1047/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Krakowie-Krowodrzy na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu Gminy Miejskiej Kraków w części dotyczącej § 14 ust. 1, ust. 2, § 16 ust. 10 i uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w przedmiocie zmiany uchwały nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu Gminy Miejskiej Kraków w części dotyczącej § 1 pkt 19, pkt 21 oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 08 czerwca 2011 r. sygn. III SA/Kr 1047/10 stwierdził nieważność § 14 ust. 2, i § 16 ust. 10 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu Gminy Miejskiej Kraków, oraz - w punkcie II wyroku - stwierdził nieważność § 1 pkt 19 i pkt 21 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w przedmiocie zmiany uchwały nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Rada Miasta Krakowa w dniu 24 października 2007r. podjęła uchwałę Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej Kraków (Dz.Urz. Woj. Małop. Nr 850, poz. 5589 - dalej jako: uchwała). Uchwała została podjęta na podstawie art.21 ust.1 pkt 2 i ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U z 2005r. nr 31, poz.266 ze zm.- dalej jako: ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy), oraz art.18 ust.2 pkt 15 i art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r. nr 142, poz.1591 ze zm. – dalej jako: usg). W § 14 ust.1 uchwały przewidziano że "Uprawnionymi do zawarcia umowy najmu w trybie odrębnych zasad niż przyjęte w uchwale są osoby: 1) zakwalifikowane do dokonania we własnym zakresie adaptacji na cele mieszkalne powierzchni wspólnego użytku o dotychczasowej funkcji innej niż mieszkalna, 2) repatriowane z terenów byłego ZSRR i zaproszone uchwałą Rady Miasta Krakowa w celu osiedlenia się na stałe na terenie Gminy Miejskiej Kraków. Natomiast, w ust.2 wskazano, że "w przypadkach szczególnych, uzasadnionych ważnymi względami społecznymi, Prezydent Miasta Krakowa może, po zasięgnięciu opinii właściwej przedmiotowo Komisji Rady Miasta, odstąpić od uregulowań zawartych w uchwale i wyrazić zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu. Z kolei § 16 ust.10 uchwały wskazywał, że "osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową powinny udokumentować również fakt posiadania co najmniej pięcioletniego centrum życiowego na terenie Gminy Miejskiej Kraków przed dniem złożenia wniosku. W przypadku pozytywnej wstępnej weryfikacji, posiadanie centrum życiowego na terenie Gminy Miejskiej Kraków należy udokumentować także w późniejszym okresie, do czasu objęcia wniosku ostateczną listą mieszkaniową. Brak posiadania centrum życiowego lub jego utrata skutkuje odrzuceniem wniosku". Następnie w dniu 7 stycznia 2009r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, na podstawie, której (§ 1 pkt 21) cytowany powyżej przepis § 16 ust.10 zmienił oznaczenie na § 16 ust.11, natomiast treść przepisu nie uległa zmianie. Z kolei na podstawie § 1 pkt 19 uchwały zmieniającej z 7 stycznia 2009r. w § 14 uchwały z dnia 24 października 2007r. dodany został ust.3 stosownie do treści, którego "w przypadkach osób szczególnie zasłużonych dla kultury, sztuki oraz nauki, Prezydent Miasta Krakowa może, po zasięgnięciu opinii właściwego w sprawach kultury i dziedzictwa narodowego wydziału Urzędu Miasta Krakowa oraz właściwej przedmiotowo Komisji Rady Miasta Krakowa, odstąpić od uregulowań zawartych w uchwale i wyrazić zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu". Pismem z dnia 12 sierpnia 2010r. Prokurator Rejonowy w Krakowie-Krowodrzy wniósł skargę na § 14 ust.2 i ust.3, oraz § 16 ust.11 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. Prokurator sprecyzował, że przedmiotem skargi jest § 14 ust.2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007r., oraz ust.3 dodany uchwałą zmieniająca z dnia 7 stycznia 2009r., a także § 16 ust.11 uchwały z dnia 24 października 2007r. w oznaczeniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 7 stycznia 2009r. Natomiast na wezwanie Sądu, pismem z dnia 8 marca 2011r., precyzując zakres skargi skarżący rozszerzył skargę na § 14 ust.1 uchwały z dnia 24 października 2007r. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Uwzględniając skargę Prokuratora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanął na stanowisku, iż zasadny jest zarzut skargi dotyczący niezgodności z prawem § 16 ust.11 uchwały (w numeracji nadanej uchwałą zmieniająca z dnia 7 stycznia 2009r.), który to przepis stanowi, że osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową powinny udokumentować również fakt posiadania, co najmniej pięcioletniego centrum życiowego na terenie Gminy Miejskiej Kraków przed dniem złożenia wniosku. Sąd I instancji podkreślił, że wynikający z § 16 ust.11 uchwały wymóg posiadania co najmniej pięcioletniego centrum życiowego na terenie Gminy Miejskiej Kraków stanowi bezwzględną przesłankę, która musi być spełniona przez osobę wnioskującą o pomoc mieszkaniową. Niespełnienie tej przesłanki powoduje, że wniosek o pomoc mieszkaniową nie może być merytorycznie rozpoznany. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że nadanie bezwzględnego charakteru tej przesłance powoduje, zasadne pytanie o zgodność powyższego rozwiązania zawartego w § 16 ust.11 uchwały z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy. Sąd I instancji podkreślił, że analiza przepisu art.21 ust.3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy wskazuje, że uchwała określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy winna określać: pkt 1 wysokość dochodu uzasadniającą oddanie w najem lokalu i pkt 2 warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Natomiast, art.21 ust 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy wskazuje, że uchwała może określać, kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Tym samym - jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - zakres przedmiotowy delegacji ustawowej wskazuje na zakres treści, który może zostać uregulowany w uchwale rady gminy określającej zasady wynajmowania lokali. Jak podkreślono, to ustawodawca zadecydował, że bezwzględnymi przesłankami, które muszą być spełnione przez osobę starającą się o uzyskanie lokalu z zasobu gminy są: dochód i warunki zamieszkiwania, natomiast w uchwale rady gminy następuje sprecyzowanie tych przesłanek. Sąd I instancji zauważył, że określony w § 16 ust.11 uchwały bezwzględny wymóg posiadania co najmniej pięcioletniego centrum życiowego na terenie Gminy Miejskiej Kraków, przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art.21 ust.3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że treść przepisu § 16 ust.11 uchwały pozostaje również w sprzeczności z zakresem delegacji ustawowej określonej w pkt 3 ust.3 art.21 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, dlatego, że wymóg posiadania pięcioletniego centrum życiowego nie stanowi kryterium, które decyduje o pierwszeństwie zawarcia umowy najmu lokalu, ale jest bezwzględną przesłanką, która musi być spełniona, aby umowa najmu mogła być zawarta. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi dotyczące § 16 ust.11 uchwały (w numeracji nadanej uchwałą zmieniającą z dnia 7 stycznia 2009r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za zasadne. Za zasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał również zarzuty skargi dotyczące § 14 ust.2 uchwały oraz § 14 ust.3 uchwały, który został dodany na podstawie § 1 pkt 19 uchwały zmieniającej z 7 stycznia 2009r. Jak zauważono, na podstawie tych przepisów Prezydent Miasta Krakowa ma przyznane prawo do odstąpienia od procedury uregulowanej uchwałą i wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy z osobą, która nie spełnia przesłanek określonych w uchwale. Na podstawie powyższych przepisów Prezydent Miasta Krakowa może zawrzeć umowę najmu lokalu z osobą, która nie spełnienia zarówno kryterium dochodowego jak i kryterium warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, czy też z osobą, która nie spełnia jednego z tych kryteriów. Sąd I instancji wskazał, że w świetle wcześniejszych rozważań bezspornym jest, że zakres delegacji ustawowej dotyczącej zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zawarty w art.21 ust.3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, nakłada na radę gminy obowiązek określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz obowiązek określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Przesłanki te - jak wskazał Sąd I instancji - dotyczące: wysokości dochodu osoby starającej się o lokal oraz warunków zamieszkiwania mają charakter ustawowy i są bezwzględnie wymagane, a rada gminy upoważniona jest do ich doprecyzowania tj. określenia wysokości dochodu, warunków zamieszkiwania, nie jest natomiast upoważniona do wyłączenia stosowania tych przesłanek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, że wyłączenia tych ustawowych przesłanek nie można również dokonać poprzez wprowadzenie do uchwały innych przesłanek takich jak "przypadki szczególnie uzasadnione ważnymi względami społecznymi" ( § 14 ust.2 uchwały), czy "osób szczególnie zasłużonych dla kultury, sztuki oraz nauki" (§ 14 ust.3 uchwały). Tym samym - w ocenie Sądu I instancji - podnoszone w skardze zarzuty dotyczące sposobu sformułowania powyższych przesłanek jako pojęć niedookreślonych, które pozwalają Prezydentowi na subiektywną ocenę danego stanu faktycznego są o tyle bezprzedmiotowe, że sam fakt wprowadzenia tych przesłanek w miejsce przesłanek ustawowych jest działaniem sprzecznym z prawem. W dalszej kolejności podkreślono, że podstawy prawnej uzasadniającej wprowadzenie przesłanek z § 14 ust.2 i ust.3 uchwały nie może stanowić art.30 ust.2 pkt 3 usg, stanowiący, iż wójt (burmistrz, prezydent) gospodaruje mieniem komunalnym. Niewątpliwie, jak zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasób mieszkaniowy gminy wchodzi w skład szeroko rozumianego pojęcia "mienia komunalnego", jednak co do tej części mienia komunalnego jakim jest zasób mieszkaniowy ustawodawca wprowadził szczególne zasady gospodarowania tym zasobem, określone w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy. Przepisy tej ustawy jako aktu szczególnego mają pierwszeństwo przed ogólną zasadą wynikającą z art.30 ust.2 pkt 3 usg. Natomiast zarzuty dotyczące niezgodności z prawem przepisu § 14 ust.1 uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za niezasadne. Przepis ten - jak wskazano - dopuszcza możliwość zawarcia umowy najmu w trybie odrębnych zasad niż przyjęte w uchwale z osobami: 1) zakwalifikowanymi do dokonania we własnym zakresie adaptacji na cele mieszkalne powierzchni wspólnego użytku o dotychczasowej funkcji innej niż mieszkalna, 2) repatriowanymi z terenów byłego ZSRR i zaproszonych uchwałą Rady Miasta Krakowa w celu osiedlenia się na stałe na terenie Gminy Miejskiej Kraków. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko pełnomocnika organu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w zakresie § 14 ust.1 pkt 2 uchwały podstawę prawną wprowadzenia tego przepisu można wywieść z przepisów art. 12 ust.2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o repatriacji (Dz.U. z 2004r. Nr 53, poz. 532 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami, uchwała rady gminy zawierająca zobowiązanie zapewnienia warunków do osiedlenia się wskazanego repatrianta, powinna zawierać m.in. wskazanie lokalu mieszkalnego, formę udostępnienia tego lokalu. Można zatem, jak wskazał Sąd I instancji, sformułować pogląd, że przepisy ustawy o repatriacji w zakresie w jakim regulują zasady udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminy repatriantom stanowią przepisy szczególne w stosunku do zasad regulujących mieszkaniowy zasób gminy, określonych obecnie w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, a poprzednio w ustawie z lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) Sąd I instancji podzielił również stanowisko pełnomocnika organu dotyczące § 14 ust.1 pkt 1 uchwały. Przepis ten, jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ma ograniczone w czasie zastosowanie, albowiem dotyczy sytuacji faktycznych i prawnych, które powstały wcześniej, na tle innego stanu prawnego, obowiązującego przed 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę, że dotyczy on osób, które zostały zakwalifikowane do dokonania we własnym zakresie adaptacji na cele mieszkalne powierzchni wspólnego użytku. Za słuszne, Sąd I instancji, uznał wskazania pełnomocnika organu w tym zakresie i w konsekwencji, zarzut skargi dotyczący § 14 ust.1 pkt 1 i pkt 2 uchwały - uznał za niezasadny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Krakowa podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1 pkt.2 i ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, przez błędną - w ocenie autora skargi kasacyjnej - ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w ramach upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanych przepisach ustawy rada gminy nie może wprowadzić dodatkowego kryterium, od którego spełnienia zależy możliwość uzyskania pomocy mieszkaniowej, w postaci posiadania co najmniej pięcioletniego centrum życiowego na terenie gminy, określonego w § 16 ust. 11 uchwały, w brzmieniu nadanym uchwałą nr LXII/804/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 pkt.2 i ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, przez błędną - w ocenie autora skargi kasacyjnej - ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w ramach upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanych przepisach ustawy rada gminy nie może wprowadzić dodatkowego kryterium, umożliwiającego Prezydentowi Miasta Krakowa odstąpienie od procedury uregulowanej ustawą i wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy w oparciu o szczególne względy społeczne, jak to przyjęto w § 14 ust.2 uchwały, w brzmieniu nadanym uchwałą nr LXII/804/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. Ponadto, wskazano na naruszenie art. 21 ust. 1 pkt.2 i ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, przez błędną - w ocenie autora skargi kasacyjnej - ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w ramach upoważnienia ustawowego zawartego we wskazanych przepisach ustawy rada gminy nie może wprowadzić dodatkowego kryterium umożliwiającego Prezydentowi Miasta Krakowa odstąpienie od procedury uregulowanej ustawą i wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy z osobami szczególnie zasłużonymi dla kultury, sztuki i nauki, jak to przyjęto w § 14 ust.3 uchwały, w brzmieniu nadanym uchwałą nr LXlI/804/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. W skardze kasacyjnej podniesiono też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 32 ust.1 i 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie precyzując jednak na czym naruszenie to ma konkretnie polegać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie nie są trafne, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł podjąć się badania wad zaskarżonego orzeczenia, które nie zostały podniesione w skardze kasacyjnej. W ocenie składającego skargę kasacyjną wyrok Sądu I instancji obarczony jest wadliwością wynikającą z naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 pkt.2 i ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. Nr 31 poz. 266 ze zm. – dalej jako: ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy). W skardze kasacyjnej podniesiono też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 32 ust.1 i 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie precyzując jednak na czym naruszenie to ma konkretnie polegać. Z tego też względu nie sposób było ustosunkować się do tak sformułowanego zarzutu. Przystępując natomiast do oceny zasadności skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że stanowisko autora skargi kasacyjnej nie jest prawidłowe. Za bezzasadny uznać należało, bowiem zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 21 ust. 1 pkt.2 i ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy. Bezspornym pozostaje, iż w zaskarżonej uchwale uzależniono przyznanie prawa do uzyskania pomocy mieszkaniowej od spełnienia warunku posiadania, co najmniej pięcioletniego centrum życiowego na terenie gminy. Dokonując kontroli legalności, uregulowania określonego w § 16 ust. 11 Uchwały nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 850, poz. 5589 – dalej jako: uchwała) stwierdzić należy, że trafnie Sąd I instancji uznał, że podzielić należało wątpliwości Prokuratora podniesione w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego i zgodzić się, że omawiany przepis bezpodstawnie różnicuje sytuację prawną mieszkańców, w kontekście uprawnień wynikających z zaskarżonej uchwały, w zależności od długości okresu zamieszkiwania na tym terenie gminy. Wskazać należy, że gmina realizując przypisane jej zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego wyłączać z grona członków wspólnoty osób, które zamieszkują na terenie gminy, krócej niż 5 lat. Dla przyjęcia danej osoby za mieszkańca danej gminy nie ma, bowiem znaczenia upływ 5-letniego okresu zamieszkiwania na terenie tej gminy. Mieszkańcem gminy jest - co należy podkreślić - każda osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie konkretnej gminy (art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r. nr 142, poz.1591 ze zm. – dalej jako: usg) oraz art. 16 Konstytucji RP). Ustawodawca nie zakreśla żadnych ram czasowych dla uzyskania statusu mieszkańca. Miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru (woli) konkretnej osoby, przy czym o charakterze pobytu decydują również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty. Jak trafnie również wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołując się na dotychczasowe ugruntowane już orzecznictwo, przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, również nie zawierają żadnych regulacji uzależniających prawo członka wspólnoty mieszkaniowej do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego od czasokresu zamieszkiwania na terenie danej gminy (por. wyrok NSA z 17.11.2004 r., sygn. OSK 883/04). Do zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie można zatem zaliczyć uzależnienia otrzymania mieszkania z zasobu komunalnego od określonego konkretnie okresu czasu zamieszkiwania na terenie gminy (por. wyrok NSA z 08.06.2002 r., sygn. II SA/Ka 269/02). Ustosunkowując się do argumentacji skargi kasacyjnej wskazać należy również na przekroczenie, w niniejszej sprawie, delegacji ustawowej i udzielenie zbyt szerokich uprawnień Prezydentowi Miasta Krakowa. Stosownie do treści § 14 ust. 2 uchwały "w przypadkach szczególnych, uzasadnionych ważnymi względami społecznymi, Prezydent Miasta Krakowa mógł, po zasięgnięciu opinii właściwej przedmiotowo Komisji Rady Miasta, odstąpić od uregulowań zawartych w uchwale i wyrazić zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu". Takie unormowanie wykracza poza granice delegacji ustawowej z art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, która w zakresie pierwszeństwa przyznawania lokali komunalnych upoważnia radę gminy tylko do tego, by określić "kryteria wyboru osób", którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego (art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy). Należy zauważyć, że - jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.09.2011 r., sygn. IV SA/Po 607/11) - w omawianym kontekście termin "kryterium" znaczy tyle, co: "miernik, sprawdzian służący za podstawę oceny, podziału, pomiaru czegoś; probierz" (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003), "miernik służący za podstawę oceny; sprawdzian, probierz" (Mały słownik języka polskiego, pod red. E. Sobol, Warszawa 1999). Oznacza to, że rada gminy została upoważniona do określenia tylko takich zasad ustalania pierwszeństwa przydziału lokali, które dadzą się obiektywnie "zmierzyć", "sprawdzić". Takich wymagań nie spełnia natomiast klauzula "ważnych względów społecznych", czy "szczególnie zasłużonych dla kultury, sztuki i nauki" która, w praktyce, swobodnemu uznaniu Prezydenta pozostawia decyzję, czy dany przypadek jest, czy też nie jest, "szczególnie uzasadniony". To z kolei stwarza szerokie pole do niepożądanej arbitralności organu gminy w przyznawaniu konkretnym osobom (rodzinom) lokali komunalnych, którą to arbitralność uchwała wydawana w ramach delegacji z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy miała niewątpliwie eliminować. Z tych powodów, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, uznać należało za nieuprawnione. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.