IV SA/Po 607/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Wilda w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Lubonia z dnia 04 marca 2004 r. nr XX/102/2004 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Luboń 1. stwierdza nieważność przepisów: § 1 ust. 2 lit. b, lit. c i lit. e, § 1 ust. 4, § 3 ust. 2a, § 11 ust. 1–3, § 12 oraz § 14 ust. 6 zaskarżonej uchwały w brzmieniu ustalonym przepisami uchwały Rady Miasta Luboń Nr XXI/122/2008 z dnia 24 czerwca 2008 r.; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. określa, że zaskarżona uchwała, w części określonej w pkt 1 wyroku, nie może być wykonana. Pismem z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt PA 85/11) Prokurator Rejonowy Poznań-Wilda (dalej "Prokurator" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na podjętą przez Radę Miasta Luboń (dalej: "RML") uchwałę Nr XX/102/2004 z dnia 04 marca 2004 r. (dalej: "Uchwała") w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Luboń, zmienioną uchwałą RML Nr XXI/122/2008 z dnia 24 czerwca 2008 r. – w części obejmującej przepisy: § 1 ust. 2 lit. b, c, e, § 1 ust. 4, § 3 ust. 2a, § 11, § 12 i § 14 ust. 6 Uchwały. Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 4 § 2 [powinno być: "ust. 2"] i art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.; dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów", w skrócie: "u.o.p.l.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") poprzez: – brak uregulowania w Uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu oraz brak kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, – nieuprawnione powtarzanie i modyfikowanie zapisów ustawy (dot. § 1 ust. 2 lit. b, lit. c i lit. e oraz § 1 ust. 4 Uchwały), – nieuprawnione ustalenie, że o lokal z zasobu gminy mogą się ubiegać wyłącznie osoby mające stałe zamieszkanie na terenie Lubonia od 5 lat (dot. § 3 ust. 2a Uchwały), – nieuprawnione ustalenie warunków umowy najmu w zakresie obowiązków wynajmującego (dot. § 11 Uchwały), – nieuprawnione ustalenie warunków umowy najmu w zakresie obowiązków najemcy (dot. § 12 Uchwały), – przekroczenie delegacji ustawowej i udzielenie zbyt szerokich uprawnień burmistrzowi w sytuacjach szczególnych przypadków (dot. § 14 ust. 6 Uchwały), pomimo braku po stronie rady miasta upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy ustawowe. W oparciu o te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów Uchwały. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że uchwała rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie kwestie wyszczególnione w upoważnieniu ustawowym z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej, a ponadto może także zawierać dodatkowe regulacje. Tymczasem w zaskarżonej Uchwale brak jest koniecznych rozwiązań wskazanych w ustawie, takich jak określenie: wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu oraz kryterium oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Dalej Prokurator podkreślił, że krąg osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu został określony w przepisach art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l., z których wynika, że uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej – a więc każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie gminy (art. 16 ust. 1 Konstytucji RP) – którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i spełniają jednocześnie kryterium dochodowe. Ustawa o ochronie praw lokatorów nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Dlatego, zdaniem Prokuratora, § 3 ust. 2a Uchwały określający, że prawo do ubiegania się o lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy przysługuje wyłącznie osobom, których stałym miejscem zamieszkania w ostatnich pięciu latach było miasto Luboń (dalej: "Miasto"), narusza rażąco art. 4 i art. 21 u.o.p.l. Odnośnie wadliwości § 1 ust. 2 lit. b, lit. c i lit. e Uchwały skarżący wskazał, że przepisy te określają pojęcia "lokalu", "lokalu socjalnego" i "dochodu", które w sposób wyczerpujący zostały już zdefiniowane w ustawie o ochronie praw lokatorów, natomiast co do § 1 ust. 4 Uchwały, to stanowi on powtórzenie zapisów art. 5 ust. 2 u.o.p.l. – gdy tymczasem w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że regulacje ustawowe nie mogą być powtarzane ani modyfikowane przez przepisy prawa miejscowego. Z kolei przepisy § 11 i § 12 Uchwały, które określają obowiązki, odpowiednio, wynajmującego i najemcy, zdaniem Prokuratora rażąco naruszają prawo, gdyż wkraczają w materię uregulowaną przepisami Kodeksu cywilnego, a tym samym nie mieszczą się w ramach ustawowego upoważnienia rady gminy. W ocenie skarżącego, ujęte w tym upoważnieniu zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stanowią "akt swego rodzaju informacyjny", który ma wskazywać społeczności lokalnej zasady przyznawania lokali. Szczegółowe zaś postanowienia dotyczące najmu lokalu socjalnego powinny stanowić przedmiot umowy cywilnoprawnej zawieranej pomiędzy gminą, jako wynajmującym, a najemcą, który winien spełniać określone kryteria. Wreszcie odnośnie § 14 ust. 6 Uchwały – umożliwiającego Burmistrzowi Lubonia (dalej: "Burmistrz") w, jak to określono, "szczególnie uzasadnionych przypadkach" umieszczać "dodatkowe osoby lub rodziny" na już realizowanych listach osób i rodzin spełniających przesłanki do udzielenia pomocy mieszkaniowej – Prokurator wskazał, że przepis ten bez podstawy prawnej przyznał Burmistrzowi uprawnienia do działania poza trybem określonym w ustawie o ochronie prawa lokatorów, z pominięciem kryteriów z art. 4 ust. 2 u.o.p.l., a ponadto zawiera nieprecyzyjne kryterium "szczególnie uzasadnionych przypadków", pozostawiające możliwość dowolnej interpretacji. W odpowiedzi na skargę (z dnia 28 czerwca 2011 r.) RML wniosła o jej oddalenie w części dotyczącej przepisów: § 11, § 12 i § 14 ust. 6 Uchwały, natomiast w pozostałej części, tj. odnośnie przepisów: § 1 ust. 2 lit. b, c, e, § 1 ust. 4 oraz § 3 ust. 2a Uchwały – o uwzględnienie skargi i w tym zakresie orzeczenie nieważności zaskarżonych przepisów. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi w ww. części, RML – ustosunkowując się do zarzutów skargi – wskazała w pierwszej kolejności, że Prokurator nie sprecyzował, jakie konkretnie przepisy Kodeksu cywilnego zostały naruszone przepisami § 11 i § 12 Uchwały. Jeżeli skarżący miał na myśli przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 21 ust. 3 u.o.p.l., to wbrew stanowisku skargi przepis ten przyznaje radzie gminy uprawnienie do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a nie, jak twierdzi skarżący, wyłącznie zasad przyznawania lokali. Pojęcie "zasad wynajmowania" jest szersze, niż twierdzi skarżący, i obejmuje zasady przyznawania lokali, ale także określenie warunków ich wynajmowania, w tym warunków zawieranych umów najmu. Wskazuje na to brzmienie art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l., a także art. 21 ust. 3 u.o.p.l., który ustanawia otwarty katalog zagadnień, które mogą zostać uregulowane w uchwale rady gminy. Zatem rada gminy w zakresie delegacji ustawowej ma uprawnienie do określenia zasad wynajmowania lokali w szerszym zakresie niż tylko zasady przyznawania lokali, przy czym granice stanowi materia dotycząca zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. W ocenie RML w tym zakresie mieszczą się warunki zawieranych umów najmu, i to niezależnie od powoływanego przez skarżącego faktu, że znajdują one następnie odzwierciedlenie w poszczególnych umowach zawieranych z mieszkańcami. Zdaniem RML włączanie postanowień powszechnie obowiązującego prawa (a uchwała rady gminy ma taki charakter na obszarze gminy) jest praktyką powszechnie stosowaną w obrocie gospodarczym. Odnośnie zarzutu wadliwości § 14 ust. 6 Uchwały, RML podniosła, że Prokurator nie wskazał, jakie konkretnie przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów oraz przepisy gminne narusza wyposażenie Burmistrza w przewidziane tam uprawnienia. Powołany w skardze art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie znajduje w sprawie zastosowania, gdyż art. 21 u.o.p.l. stanowi względem niego uregulowanie szczególne, o częściowo innym zakresie unormowania, zaś powołany w skardze art. 40 ust. 1 u.s.g. odnosi się wyłącznie do podstawy stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego, a zakwestionowany przepis Uchwały w żadnym przypadku nie może zostać uznany za przyznający Burmistrzowi uprawnienia do stanowienia tego rodzaju aktów normatywnych. W ocenie RML niezasadny jest również zarzut Prokuratora, że użyte w § 14 ust. 6 Uchwały pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest niedopuszczalne, jako pozostawiające możliwość dowolnej interpretacji. Pojęcie to jest typową klauzulą generalną, która z definicji jest zwrotem niedookreślonym, pozwalającym na dostosowanie przepisów do bardzo zróżnicowanych i wielokrotnie niemożliwych do przewidzenia i uregulowania przypadków. Użycie takiej klauzuli jest jedną z typowych technik prawodawczych. Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 3 u.o.p.l. poprzez nieuregulowanie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu oraz kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, RML wskazała, że strona skarżąca nie podjęła próby wykazania, że są to elementy konieczne, których brak w zaskarżonej Uchwale stanowi naruszenie prawa. Tymczasem, w ocenie RML, posłużenie się przez ustawodawcę w art. 21 ust. 3 u.o.p.l. zwrotem "w szczególności" jest równoznaczne z pozostawieniem otwartego i niewiążącego katalogu zagadnień, które mogą zostać uregulowane w przedmiotowej uchwale rady gminy. Kwestia określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu (art. 21 ust. 3 lit. a in fine u.o.p.l.) jest dla rady gminy fakultatywna, gdyż nigdzie w tej ustawie nie został przewidziany obowiązek stosowania takich obniżek w odniesieniu do jakichkolwiek przypadków. Podobnie, nie ma obowiązku odrębnego uregulowania kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 (art. 21 ust. 3 lit. g u.o.p.l.), gdyż w przypadku braku takiego odmiennego uregulowania zastosowanie znajdą zasady ogólne w zakresie najmu lokali. Natomiast uzasadniając wniosek o uwzględnienie skargi w pozostałym zakresie, RML przyznała, że akt prawa miejscowego nie powinien powtarzać ani modyfikować przepisów zamieszczonych w ustawach i innych aktach prawnych wyższego rzędu. Nadto wskazała, że w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w myśl przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów niedopuszczalne jest ograniczenie kręgu osób uprawnionych do najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy względem osób wskazanych w art. 4 tej ustawy, tj. osób posiadających niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, mieszkających na terenie gminy i posiadających niskie dochody. Ograniczenie do osób posiadających od pięciu lat stałe miejsce zamieszkania w Mieście Luboń jest, jak przyznała RML, postanowieniem naruszającym ww. przepisy. Przy piśmie procesowym z dnia 08 sierpnia 2011 r. RML przekazała tekst uchwały RML nr XII/63/2011 z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie zmiany przedmiotowej Uchwały, zaś w odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem procesowym z dnia 19 września 2011 r. poinformowała, że uchwała ta nie została jeszcze opublikowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w przeważającej mierze zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; por. też uzasadnienie uchwały NSA z dnia 03.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest uchwała RML Nr XX/102/2004 z dnia 04 marca 2004 r. w brzmieniu ustalonym uchwałą RML Nr XXI/122/2008 z dnia 24 czerwca 2008 r. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. Zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 7 kwietnia 2004 r. (Nr 44, poz. 1066) i weszła w życie z dniem 22 kwietnia 2004 r. Została ona następnie zmieniona uchwałą RML Nr XXI/122/2008 z dnia 24 czerwca 2008 r., która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 22 sierpnia 2008 r. (Nr 139, poz. 2544) i weszła w życie z dniem 6 września 2008 r. Jak wynika z informacji przekazanych przez RML pismem procesowym z dnia 19 września 2010 r., w dniu 21 lipca 2011 r. została podjęta kolejna uchwała w przedmiocie zmiany zaskarżonej Uchwały – uchwała RML nr XII/63/2011 – z tym, że, jak dotychczas, nie została ona opublikowana. Należy podkreślić, że ta ostatnia uchwała RML nie jest objęta kontrolą Sądu w niniejszej sprawie, gdyż nie była ona objęta skargą Prokuratora. Ponadto do dnia wydania wyroku uchwała ta nie weszła w życie, a nawet nie została opublikowana. Nawiązując w tym miejscu do złożonego przez pełnomocnika RML na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. wniosku o jej odroczenie do czasu publikacji ww. uchwały RML nr XII/63/2011 należy podkreślić, iż bezzasadność tego wniosku wynikała nie tylko z braku podstaw prawnych do odraczania przez Sąd rozprawy w oczekiwaniu na publikację aktu prawnego, ale także z uwagi na tę okoliczność, iż wejście w życie nowelizacji Uchwały, nawet w całości uwzględniającej zarzuty skargi i uchylającej bądź zmieniającej zakwestionowane przepisy Uchwały, nie czyniłoby, samo przez się, bezprzedmiotowym postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez ów sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. np.: wyrok NSA z dnia 04.08.2005 r., OSK 1290/04, CBOSA; wyrok NSA z dnia 01.09.2010 r., I OSK 368/10, CBOSA; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 07.12.2010 r., II SA/Ol 892/10, CBOSA; podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. m.in. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805–806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Z taką zaś sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w przypadku zaskarżonej Uchwały, która wszak od początku jej obowiązywania stanowiła (i nadal stanowi) podstawę do zawierania (względnie odmowy zawarcia) umów najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchylenie określonych przepisów uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie tych przepisów dopiero ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc), czyli że wymienione przepisy w okresie od daty podjęcia uchwały do daty jej uchylenia traktowane być muszą jako istniejące i wiążące. Stwierdzenie nieważności przepisów uchwały wywołuje natomiast skutki już od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej, powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe (tak trafnie wyrok WSA w Lublinie z dnia 18.06.2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119). Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie tak w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 20.03.2002 r., II SA/Wr, OwSS 2002/3/73), jak i w doktrynie (zob. J. Chaciński, Ochrona praw lokatorów. Komentarz, Warszawa 2006, s. 146). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, iż zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy zaskarżonej Uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA). W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w związku z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się m.in., że uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi, ale tej samej treści, należy uznać za zbędny i przez to niedopuszczalny. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm, i w jakim zakresie, znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment przepisu ustawy. Do powyższych argumentów można dodać jeszcze i ten, że dalsze komplikacje, zwłaszcza w zakresie ustalenia obowiązującego stanu prawnego, mogą wyniknąć w sytuacji, gdy w wyniku zmian ustawodawczych dojdzie do uchylenia przepisu ustawy, który został powtórzony w uchwale, a który, na skutek "legislacyjnej inercji", nie zostanie na czas z niej usunięty przez uchwałodawcę. W świetle powyższych uwag należy, co do zasady, uznać trafność stanowiska, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633). W tym miejscu należy jednak zasygnalizować, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się niekiedy, iż zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w przywołanym wyżej § 118 ZTP (oraz w analogicznym § 137 ZTP, a także w § 4 ZTP) nie ma charakteru bezwzględnego w tym sensie, iż wyjątkowo mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzyłyby zamkniętej całości czy nie byłyby wystarczająco komunikatywne (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Jak wskazuje cytowana Autorka, dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (S. Wronkowska [w:] op.cit., s. 32). W rezultacie należy przyjąć, iż nie w każdym przypadku naruszenie zakazu powtórzeń będzie skutkować nieważnością przepisu "powtarzającego". Co do istoty analogiczne stanowisko zajmował TK w tych orzeczeniach, w których stwierdzał, że przepis badanego rozporządzenia zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy (bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego), a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (zob. G. Wierczyński, op.cit., s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK). Również w niektórych wyrokach sądów administracyjnych spotkać można kwalifikowanie powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jako naruszeń prawa o charakterze nieistotnym (por. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12.10.2005 r., II SA/Wr 385/05, CBOSA; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16.01.2007 r., II SA/Sz 1180/06, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15.03.2007 r., II SA/Wr 521/06, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31.08.2007 r., II SA/Go 478/07, CBOSA). Należy jednak pamiętać, że powtórzenia, o których tu mowa – jeżeli uzna się je wyjątkowo za konieczne – powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (podkreśla to S. Wronkowska [w:] op.cit., s. 32 i s. 239). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzega potrzebę i zasadność dopuszczenia w niektórych – podkreślmy: zupełnie wyjątkowych – sytuacjach, odstępstw od reguły niedopuszczalności powtarzania w aktach prawa miejscowego regulacji aktów prawa powszechnie obowiązującego; wszakże każdorazowo z uwzględnieniem wskazywanych w przytoczonych wyżej wypowiedziach doktryny i orzecznictwa rygorystycznych warunków ich stosowania, tj. szczególnych przesłanek (m.in. co do rodzaju aktu, konieczności zapewnienia jego niezbędnej jasności itp.) oraz obostrzeń (zwłaszcza odnośnie zakazu modyfikacji treści powtarzanego przepisu). Uprzedzając dalszy tok wywodu należy podkreślić, iż w przypadku zaskarżonej Uchwały warunki te nie zostały spełnione. Szczegółową materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 u.o.p.l. W myśl pierwszego nich rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Odnosząc treść zacytowanych wyżej regulacji u.o.p.l. oraz wcześniejsze uwagi do przepisów Uchwały (w brzmieniu ustalonym Uchwałą RML nr XXI/122/2008) zakwestionowanych w skardze, należy stwierdzić, co następuje: i) ad § 1 ust. 2 lit. b, c, e Uchwały Wskazane przepisy Uchwały formułują definicje: "lokalu, "lokalu socjalnego" oraz "dochodu". Sąd podzielił zarzuty Prokuratora – uznane za zasadne także przez RML – że przepisy te w sposób nieuprawniony powtarzają lub modyfikują odnośne regulacje (definicje) ustawowe. Należy jedynie doprecyzować, że w przypadku § 1 ust. 2 lit. b (definicja "lokalu") i lit. c (definicja "lokalu socjalnego") są to regulacje ustawy o ochronie praw lokatorów (odpowiednio: art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5), natomiast w przypadku § 1 ust. 2 lit. e (definicja "dochodu") – art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), zawierającego definicję "dochodu", do której odsyła art. 7 ust. 5 u.o.p.l. ii) ad § 1 ust. 4 Uchwały Jak trafnie wskazano w skardze, uznanej w tym zakresie także przez RML, przepis ten – stanowiąc, że umowa najmu lokalu, z wyjątkiem lokalu socjalnego, zawierana jest na czas nieokreślony – w sposób nieuprawniony powtarza (w dodatku nie w całości i nie dosłownie) przepis art. 5 ust. 2 u.o.p.l. iii) ad § 3 ust. 2a Uchwały W myśl tego przepisu prawo do ubiegania się o lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy przysługuje wyłącznie osobom, których stałym miejscem zamieszkania w ostatnich pięciu latach było Miasto. Sąd podzielił zarzuty Prokuratora – uznane w tym zakresie za zasadne także przez RML – że omawiany przepis bezpodstawnie różnicuje sytuację prawną mieszkańców, w kontekście uprawnień wynikających z Uchwały, w zależności od długości okresu zamieszkiwania na tym terenie Miasta. Stanowi to rażące naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.s.g. Niedopuszczalność wprowadzania takiego zróżnicowania potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 08.06.2002 r., II SA/Ka 269/02, LEX nr 162291). iv) ad § 11 i § 12 Uchwały W przywołanych przepisach określono obowiązki wynajmującego (§ 11) oraz najemcy (§ 12) w ramach stosunków najmu lokali objętych przepisami Uchwały. Zarówno uwadze skarżącego, jak i RML, uszedł fakt, iż kwestionowane przepisy Uchwały stanowią powtórzenie (w dodatku niedosłowne) przepisów, odpowiednio, art. 6a oraz art. 6b u.o.p.l. – co już przesądziło o konieczności stwierdzenia nieważności tych unormowań. Ponadto Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2002 r. (II SA/Wr 177/02, OwSS 2002/3/73), że nakładanie w drodze przepisu prawa miejscowego na najemców lokali obowiązków związanych ze stosunkiem najmu nie mieści się w ramach kompetencji ustawowo przyznanych radzie. Analogicznie, zdaniem Sądu, za niedopuszczalne należy uznać określanie w takim akcie także obowiązków umownych wynajmującego. Sąd nie podzielił natomiast wniosku Prokuratora w części dotyczącej konieczności stwierdzenia nieważności przepisu § 11 ust. 4 Uchwały, który stanowi, iż: "Wynajmujący jest zobowiązany do przestrzegania Regulaminu rozliczeń kosztów dostawy ciepła, wody i odprowadzania ścieków oraz wywozów nieczystości stałych, stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały". W ocenie Sądu przepis ten, w kontekście ustawowo określonego przedmiotu i celu Uchwały oraz jej charakteru, należy interpretować jako nakładający na wynajmującego – a więc w tym przypadku na Miasto (zob. § 1 ust. 2 lit. d Uchwały) – obowiązek posługiwania się w umowach z najemcami ww. Regulaminem, który w świetle art. 384 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c.") ma status wzorca umowy. Sąd nie widzi prawnych przeszkód w nakładaniu takiego obowiązku na wynajmującego w uchwale RML, skoro podmiotem zobowiązanym do wykonania tego obowiązku będzie każdorazowo burmistrz Miasta (dalej: "Burmistrz"), jako organ wykonawczy gminy (zob. art. 26 ust. 1 u.s.g.). Natomiast prawne związanie postanowieniami tego Regulaminu drugiej strony stosunku najmu (najemców) powinno już następować nie na podstawie przepisów Uchwały, lecz na ogólnych zasadach wynikających z przepisów o wzorcach umownych (art. 384–art. 3853 k.c.). v) ad § 14 ust. 6 Uchwały Przepis ten stanowi, iż: "Burmistrz Lubonia w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w trybie ustalonym w ust. 1, 2, 3 i 4 może umieścić na listach już realizowanych dodatkowe osoby lub rodziny." W ocenie Sądu takie unormowanie wykracza poza granice delegacji ustawowej z art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 u.o.p.l., która w zakresie pierwszeństwa przyznawania lokali komunalnych upoważnia radę gminy tylko do tego, by określić "kryteria wyboru osób", którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego (art. 21 ust. 3 pkt 3 u.o.p.l.). Należy zauważyć, że w omawianym kontekście termin "kryterium" znaczy tyle, co: "miernik, sprawdzian służący za podstawę oceny, podziału, pomiaru czegoś; probierz" (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003), "miernik służący za podstawę oceny; sprawdzian, probierz" (Mały słownik języka polskiego, pod red. E. Sobol, Warszawa 1999). Oznacza to, że rada gminy została upoważniona do określenia tylko takich zasad ustalania pierwszeństwa przydziału lokali, które dadzą się obiektywnie "zmierzyć", "sprawdzić". Takich wymagań nie spełnia klauzula "szczególnie uzasadnionych przypadków", która, w praktyce, swobodnemu uznaniu Burmistrza pozostawia decyzję, czy dany przypadek jest, czy też nie jest, "szczególnie uzasadniony". To z kolei stwarza szerokie pole do niepożądanej arbitralności organu gminy (tu: Burmistrza) w przyznawaniu konkretnym osobom (rodzinom) lokali komunalnych, którą to arbitralność uchwała wydawana w ramach delegacji z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. miała niewątpliwie eliminować. vi) zarzut nieuregulowania w Uchwale kwestii, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1 in fine i pkt 7 u.o.p.l. Skarga zarzuca, iż brak jest w Uchwale, zdaniem Prokuratora "koniecznych rozwiązań" wskazanych w ustawie o ochronie praw lokatorów, takich jak określenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu (art. 21 ust. 3 pkt 1 in fine u.o.p.l.) oraz ustalenie kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 (art. 21 ust. 3 pkt 7 u.o.p.l.). Zarzut ten dotyczy więc w istocie tzw. zaniechania prawodawczego (uchwałodawczego), polegającego na niewyczerpaniu delegacji ustawowej, a więc na nieuregulowaniu w danym akcie prawa miejscowego wszystkich kwestii powierzonych w upoważnieniu ustawowym prawodawcy lokalnemu. W związku z powyższym należy podkreślić, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa pogląd – podzielany także przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - że, co do zasady, tego rodzaju "niezupełność" aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jedynie "nieistotne" i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej, a to dlatego, że, jak się przyjmuje, "częściowa" realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie "uzupełnieniu brakującej części" regulacji prawnej w późniejszym terminie (por.: uchwała NSA z dnia 11.04.2005 r., OPS 2/04, ONSAiWSA 2005/4/64; M. Bogusz, op.cit., s. 198-199). Wyjątków od tej zasady upatruje się, w literaturze przedmiotu, jedynie w przypadkach, gdy skutkiem niekompletnego unormowania byłaby "niewykonalność" aktu prawa miejscowego (rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania), względnie, gdyby takie niepełne unormowanie wywierało skutek dyskryminacyjny (tj. niezasadnie różnicowało sytuacje prawną podmiotów aktem objętych oraz nim nieobjętych na skutek wadliwego pominięcia) – wówczas koniecznym byłoby wyeliminowanie całego obarczonego taką wadą aktu z porządku prawnego (zob. M. Bogusz, op.cit., s. 199-200). Już sam fakt, że w niniejszej sprawie żaden z wyszczególnionych wyżej wyjątków (niewykonalność aktu; dyskryminacyjny charakter "okrojonych" przepisów) nie zachodzi, przesądza, iż omawiany zarzut Prokuratora – niezależnie od jego zasadności - nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie. Zatem jedynie na marginesie Sąd pragnie wskazać, iż podziela pogląd RML odnośnie fakultatywności postanowień, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1 in fine i pkt 7 u.o.p.l. Nieobligatoryjny charakter obniżek czynszu, a co za tym idzie – także regulacji im poświęconej (art. 21 ust. 3 pkt 1 in fine u.o.p.l.) – wynika wprost z art. 7 ust. 2 u.o.p.l., zgodnie z którym właściciele lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego "mogą" (a więc "nie muszą") stosować określone obniżki czynszu. Pogląd ten znajduje dodatkowe oparcie w konstytucyjnej zasadzie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), rozpatrywanej zwłaszcza w aspekcie ich samodzielności finansowej. Z kolei wniosek o fakultatywności regulacji, która ustalałaby odrębne kryteria oddawania w najem dużych lokali (o powierzchni powyżej 80 m2), da się wyprowadzić z analizy celu (ratio legis) art. 21 ust. 3 pkt 7 u.o.p.l., którym było, jak należy mniemać, umożliwienie radzie gminy różnicowania zasad wynajmowania lokali "małych" i "dużych" (co w braku wyraźnej podstawy ustawowej mogłoby zostać uznane za działanie arbitralne i niedopuszczalne). Skoro więc omawiana możliwość regulacji została wprowadzona w istocie w interesie gminy, to ocenie jej organu uchwałodawczego należy pozostawić decyzję, czy z tej możliwości zamierza skorzystać, czy też nie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, mając na względzie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (części) Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na to, iż nie wszystkie wnioski i zarzuty skargi zostały przez Sąd uwzględnione, należało w pozostałym zakresie skargę oddalić (pkt 2 sentencji wyroku). W kwestii wykonalności Uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała w tej części nie może być wykonana (pkt 3 sentencji wyroku). Oznacza to, że w zakresie przepisów wyszczególnionych w pkt 1 sentencji wyroku Uchwała nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może być stosowana, od chwili wydania tego wyroku, mimo że nie jest on jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).