I OSK 2031/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 51/15 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i oddala skargę, 2. zasądza od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 51/15 uwzględnił skargę P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. i w pkt I. zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami; w pkt II. stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego we W. na rzecz P. G. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: w dniu 14 listopada 2014r. (data wpływu do organu 17 listopada 2014 r.) P. G., redaktor naczelny dziennika "[...]" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego (ZO PZŁ) we W. w sprawie udzielenia prasie informacji publicznej na wniosek z dnia 7 października 2014 r. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 – dalej "u.d.i.p".) w związku z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz.24 ze zm. – dalej "u.p.p."). Powołując się na przepis art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), skarżący wniósł o nakazanie ZO PZŁ udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem w ciągu 14 dni oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. dziennikarz dziennika "[...]" K. M., wystąpił do ZO PZŁ na podstawie art. 4 ust.1 i art. 11 ust.1 u.p.p. o udzielenie informacji poprzez przysłanie kserokopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych w roku 2014, przesyłką pocztową lub skanów pocztą email. Podkreślono, że do dnia złożenia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, a organ nie wykonał żadnej czynności w sprawie zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, że przedmiotowy wniosek z dnia 7 października 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej brak odpowiedzi organu jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania, na które redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługuje skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we W. wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a., jako przedwczesnej, a tym samym niedopuszczalnej, ponieważ organ nie odmówił udzielenia odpowiedzi, ani nie zwleka z odpowiedzią na zadane pytania w trybie Prawa prasowego. Organ podkreślił, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej), natomiast na gruncie ustawy Prawo prasowe instytucja skargi na bezczynność nie istnieje. Dalej wskazano, że jeśli jednak by przyjąć, że działanie skarżącego można rozpatrywać na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wnioskodawca powinien wykazać, że informacja której się domaga jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy jedynie jego prywatnego interesu. W ocenie organu przyjęcie odmiennego rozumowania prowadzić będzie do sytuacji, gdy wystarczy sporządzenie wniosku w trybie prawa prasowego aby uzyskać niczym nie ograniczony jednak nieuzasadniony dostęp do informacji, w trybie jednak prawa dostępu do informacji publicznej. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przedłożonymi przez P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" – dokumentami (umową o pracę z dnia 31 lipca 2014 r. oraz pełnomocnictwem z dnia 1 sierpnia 2014 r.), K. M. składając w ZO PZŁ wniosek z dnia 7 października 2014 r., był umocowany do działania w imieniu i na rzecz dziennika "[...]". Pozwala to na przyjęcie, że skoro wniosek z dnia 7 października 2014 r. pochodził od prasy, to P. G. redaktor naczelny dziennika "[...]" posiadał legitymację do wystąpienia ze skargą do Sądu na bezczynność organu. Zdaniem Sądu I instancji nie budzi też wątpliwości, że wniosek z dnia 7 października 2014 r. został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, Polski Związek Łowiecki jest bowiem podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku Łowieckiego przesadza również o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną. W tej sytuacji przedmiotowy wniosek podlegał rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie ustawy Prawo prasowe. Natomiast Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we W. nie udzielił skarżącemu żądanej informacji i nie rozpoznał wniosku skarżącego w sposób uregulowany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji podkreślił, że wbrew stanowisku organu, wnioskodawca nie musi wykazywać szczególnego interesu publicznego jako podstawy uzyskania informacji publicznej. Kategoria "szczególnego interesu publicznego" aktualizuje się bowiem w wypadku żądania informacji przetworzonej (art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.). Kwalifikacja informacji jako przetworzonej należy do organu, jednakże w analizowanej sprawie ocena taka nie została przez organ dokonana. Sąd uznał przy tym, że zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie nie miało cech rażącego naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego we W. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy działaniu ZOPZŁ nie można zarzucić bezczynności (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 50 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że P. G. – redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi, 3) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ZOPZŁ był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 7 października 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy, 4) art. 7 ust. 2 pkt 5 oraz art. 11 u.p.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie; 5) art. 3a u.p.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek obejmuje informację publiczną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że organ wezwał redakcję do potwierdzenia statusu dziennikarza, zatem podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu ustawy Prawo prasowe. Wobec tego skarga na bezczynność powinna zostać oddalona, gdyż w chwili jej złożenia organ nie pozostawał w bezczynności. Nadto składający skargę nie posiada legitymacji do jej złożenia. Organ wskazał, że gdyby wniosek o udostępnienie informacji publicznej pochodził od K. M., bez powoływania się na działanie w imieniu innego podmiotu, byłoby wówczas jasne, że działa na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wtedy też K. M., jako wnioskodawca, mógłby skarżyć bezczynność organu, a skarga w przypadku faktycznego pozostawania organu w bezczynności byłaby zasadna. Zdaniem skarżącego kasacyjnie inaczej jest natomiast w sytuacji, gdy K. M., powołując się na status dziennikarza oraz wskazując, że działa w imieniu dziennika "[...]", działa jako prasa w rozumieniu ustawa Prawo prasowe. Wtedy taki wnioskodawca (prasa) uzyskuje nie tylko informację publiczną (na mocy art. 3a u.p.p.), ale również informację prasową, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o podmioty nie wymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że art. 4 u.p.p. poszerza nie tylko zakres podmiotowy, ale i przedmiotowy udzielanej prasie informacji. Zdaniem organu znaczna część pytań objętych wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, natomiast jej udostępnienie rozważyć należy na gruncie ustawy Prawo prasowe. W skardze kasacyjnej zarzucono także, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie wyjaśnił na jakiej podstawie organ winien był uznać, że wnioskodawca działa jako dziennikarz na rzecz i w imieniu gazety. Okoliczności tej w postępowaniu nie udało się organowi zweryfikować, stąd brak było podstaw do uznania, że jest dziennikarzem w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Nie jest sporne w sprawie, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego może być obowiązany do udzielenie informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. pkt 5 u.d.i.p., jako podmiot wykonujący zadania publiczne lub dysponujący majątkiem publicznym. Obowiązek ten istnieje jednak wyłącznie w tym zakresie. Nie każda zatem informacja dotycząca podmiotu wykonującego zadania publiczne lub dysponującego środkami publicznymi będzie stanowiła informację publiczną. W zakresie podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Publiczny charakter będą miały w pierwszym rzędzie dane wymienione w art. 6 u.d.i.p. Regulacje zawarte w tym przepisie także potwierdzają, że w stosunku do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacje ich dotyczące, podlegające ujawnieniu w trybie ustawy, muszą pozostawać w związku ze sferą spraw publicznych czy dysponowania majątkiem publicznym. Świadczy o tym przykładowo art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p., zgodnie z którym podlegają udostępnieniu informacje o majątku tych podmiotów, pochodzącym z zadysponowania majątkiem publicznym (o którym mowa w lit. a-c), oraz pożytkach z tego majątku i obciążeniach. Nie jest zatem tak, że podmioty, o których mowa w art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane są do udostępniania w trybie ustawy wszelkich informacji ich dotyczących. W stosunku do Polskiego Związku Łowieckiego obowiązek ten dotyczy tylko sfery wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z 18 listopada 2015 r., sygn. I OSK 2112/14, wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. I OSK 1136/15). Zadania PZŁ o charakterze publicznym określa art. 34 ustawy Prawo łowieckie. Informacją publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja o sprawach publicznych oznacza zatem pewne dane odnoszące się do spraw publicznych. Ma to istotne znaczenie w takich przypadkach, jak rozpatrywany. We wniosku zażądano kopii protokołów i uchwał z posiedzeń ZOPZŁ odbytych w całym roku 2014, bez wskazania ich przedmiotu stanowiącego informację publiczną. W sytuacji, gdy działalność Związku nie wyczerpuje się w realizacji zadań publicznych, tak określone żądanie wniosku nie nadaje się do zakwalifikowania jako żądanie udzielenia informacji publicznej. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że niesprecyzowane przedmiotowo uchwały zarządów okręgowych PZŁ nie stanowią informacji odnoszącej się do wykonywania przez związek zadań publicznych czy do gospodarowania majątkiem publicznym, nie stanowiąc tym samym informacji publicznej (wyrok NSA z 7 października 2015 r., sygn. I OSK 1974/14). W konsekwencji za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 3a u.p.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., albowiem żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej, stąd brak podstaw do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i przyjęcia, że Zarząd Okręgowy PZŁ był zobowiązany do niezwłocznego udostępnienia żądanych protokołów i uchwał. Skuteczny z związku z tym okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skarga podlegała bowiem oddaleniu. Usprawiedliwiony jest także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. (wadliwie określonego w skardze jako art. 7 pkt 2 ust. 5 u.p.p.). Aby wniosek mógł być rozpoznany w trybie art. 3a u.p.p., winien on pochodzić od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. Jakkolwiek zgodnie z art. 2a u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, to w przypadku udzielania informacji na wniosek musi on pozwalać na dostateczną identyfikację wnioskodawcy. Jest to konieczne choćby ze względu na art. 14 ust. 2 czy art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Nakładają one na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki informacyjne, z którymi wiążą się skutki dla wnioskodawcy, bądź pod postacią umorzenia postępowania o udzielenie informacji, bądź pod postacią obowiązku poniesienia opłaty. Zgodnie z art. 11 ust. 1 do uzyskania informacji w zakresie określonym w art. 4 u.p.p. uprawniony jest dziennikarz. Dziennikarzem jest osoba zajmująca się działalnością określoną w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo działająca na rzecz i z upoważnienia redakcji. Dla uzyskania dostępu do informacji określonych w art. 4 ust. 1 u.p.p. konieczne jest wykazanie statusu dziennikarza. Konieczność taka zachodzi także w przypadku ubiegania się o informację publiczną przez prasę na podstawie art. 3a u.p.p.a. ,który odnosi się do dostępu prasy do informacji publicznej. Aby w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 3a u.p.p., konieczne jest zatem nie tylko ubieganie się o informację mającą charakter informacji publicznej, ale także podjęcie tych czynności przez prasę w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1, w tym przez dziennikarza w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p., przy czym, jak wyżej wskazano, status dziennikarza, czyli istnienie związków z redakcją winny być wykazane. Przyjmując takie związki osoby składającej wniosek z redakcją Sąd I instancji nie wyjaśnił, z jakich względów organ zobowiązany był uznać status wnioskodawcy jako dziennikarza. Związek z redakcją został potwierdzony na etapie skargi do sądu administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 181 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i oddaleniu skargi. Nie są natomiast uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Przepis art. 11 u.p.p. zawiera kilka jednostek redakcyjnych i nie sprecyzowano w skardze , do których z nich odnoszą się zarzuty. Niezależnie od tego trzeba też stwierdzić, że przepis ten w sprawie nie został przez Sąd I instancji zastosowany, albowiem dotyczy on udostępniania dziennikarzom informacji, o jakich mowa w art. 4 u.p.p., a w sprawie Sąd I instancji przyjął istnienie podstaw do zastosowania art. 3a u.p.p. Sąd I instancji nie rozważał podstaw do udostępnienia żądanych danych w innym trybie. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a. Potwierdzając działanie dziennikarza na rzecz i z upoważnienia redakcji, redaktor naczelny dziennika ma legitymację procesową do złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w udostępnieniu informacji, co rzecz jasna nie przesądza o zasadności takiej skargi. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.