I OSK 2049/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2183/11 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 2183/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Wrocław wykonującej zadania powiatu na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] września 2011 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] lutego 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Wrocław, wykonującą zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu, mienia Skarbu Państwa obejmującego nieruchomość oznaczoną w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...], [...] o pow. 0,8247 ha, położoną w pasie drogowym ul. [A] we Wrocławiu. Od decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] września 2011 r. Gmina Wrocław wykonująca zadania powiatu jako miasto na prawach powiatu wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 60 w zw. z art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "Przepisami wprowadzającymi", jak również art. 2 ust. 2 i art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). W uzasadnieniu Gmina wskazała, że w przedmiotowej sprawie nie kwestionuje, że porozumienie zawarte pomiędzy Wojewodą Wrocławskim, a Prezydentem Wrocławia z 25 października 1993 r. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonywania organom Gminy Wrocław, nie przesądza o zaliczeniu ul. [A] do kategorii dróg wojewódzkich. Podniosła natomiast, że rozstrzygające znaczenie w sprawie ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 661/09. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu odwoławczego, że niewymienienie w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) ul. [A] stanowiło o niespełnieniu przesłanki określonej w art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisów wprowadzających. Zdaniem Gminy, z treści art. 103 ust. 3 cyt. ustawy wynika, że dotychczasowe drogi nie zaliczone do kategorii dróg krajowych lub wojewódzkich stają się drogami powiatowymi, a więc odmiennie niż zinterpretował brzmienie tego przepisu organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zaznaczył, że w niniejszej sprawie brak dowodu na to, że działka nr [...], [...] leżała w pasie drogowym ul. [A], która przed dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała status drogi publicznej (drogi wojewódzkiej) na podstawie właściwego aktu o zaliczeniu tej drogi do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Takim aktem nie jest porozumienie z 25 października 1993 r. zawarte pomiędzy Wojewodą Wrocławskim, a Prezydentem Miasta Wrocławia, ponieważ nie zostało wydane na podstawie przepisu art. 6 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Nie budzi wątpliwości, że ul. [A] nie została wymieniona jako droga publiczna w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.), ani w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Wobec tego, w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających, ponieważ ul. [A] nie miała statusu "dotychczasowej drogi wojewódzkiej" w rozumieniu tego przepisu. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca błędnie interpretuje przepis art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających wskazując, że dotychczasowe drogi nie zaliczone do kategorii dróg krajowych i wojewódzkich stają się drogami powiatowymi. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że nie chodzi o jakiekolwiek dotychczasowe drogi (ciągi komunikacyjne), lecz o dotychczasowe drogi publiczne, wymienione w innych aktach prawnych, niż rozporządzenie zawierające wykaz dróg krajowych i wojewódzkich, o którym mowa w art. 103 ust. 1 ustawy. Sąd nie zgodził się również ze skarżącą, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy, aby uznać ul. [A] jako ulicę położoną w ciągu dróg wojewódzkich istniejących przed dniem 1 stycznia 1999 r., to znaczy ul. [B] i [C], w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 listopada 2011 r., II FSK 1037/10 ulice leżące w "ciągu dróg" wymienionych w ust. 1 art. 2 ustawy o drogach publicznych - to ulice leżące wzdłuż pasa drogowego, tj. nie łączące dwie drogi publiczne, ale leżące w ich "ciągu" (biegu drogi publicznej). Z załączonych do akt sprawy map wynika, że ul. [A] nie leży wzdłuż pasa drogowego ul. [C], ale przecina tę drogę tworząc z nią skrzyżowanie w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). Jeżeli zaś chodzi o ul. [B], to w ogóle nie można mówić, że ul. [A] tworzy z tą ulicą ciąg, skoro obie te drogi nie łączą się bezpośrednio (na północy ul. [A] łączy się z ulicą [D], co wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Skarbu Państwa zasadnie uznał, że Gmina Wrocław działając jako miasto na prawach powiatu nie mogła nabyć z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność przedmiotowej nieruchomości jako części drogi powiatowej w trybie art. 60 ust. 1 Przepisów wprowadzających, ponieważ droga ta przed dniem 1 stycznia 1999 r. nie stanowiła drogi publicznej o statusie drogi krajowej lub wojewódzkiej, a w związku z tym przedmiotowa nieruchomość nie mogła być zarządzana przez państwową jednostkę drogową, o której mowa w art. 22 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. W skardze kasacyjnej Gmina Wrocław wykonująca zadania powiatu jako miasta na prawach powiatu zaskarżyła opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1. art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, oraz 2. art. 2 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość położona we Wrocławiu w pasie drogowym ul. [A], oznaczona w operacie jako działka nr [...] o pow. 0, 8247 ha, [...], w obrębie [...] jest traktowana jako droga publiczna. Stanowi ona ulicę ogólnodostępną i jest zlokalizowana na gruncie, który zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów i budynków stanowił w dniu 1 stycznia 1999 r. własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, niesłuszny jest pogląd, że o przynależności danej ulicy do określonej kategorii dróg publicznych może decydować jedynie podjęty przez właściwy organ administracji publicznej akt prawny (uchwała bądź rozporządzenie) zaliczający ulicę do danej kategorii dróg publicznych. Ustawa o drogach publicznych przewiduje dwa tryby zaklasyfikowania drogi publicznej do odpowiedniej kategorii (krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej). Podstawowym trybem zaklasyfikowania drogi do odpowiedniej kategorii jest tryb określony w art. 5 - art. 7 ustawy o drogach publicznych tj. wydanie przez odpowiedni organ administracji publicznej aktu prawnego o zaliczeniu ulicy do konkretnej kategorii dróg publicznych. Ustawodawca w art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przewidział jednak subsydiarny tryb uznania szczególnego rodzaju dróg, jakimi w świetle art. 4 ust. 3 ww. ustawy są ulice, za drogi publiczne, należące do odpowiedniej kategorii. Art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przewiduje specyficzną sytuację, kiedy to ulice położone w ciągu dróg publicznych otrzymują status drogi publicznej o określonej kategorii, pomimo braku stosownego aktu prawnego wydanego przez właściwy organ na podstawie art. 5 - art. 7 ustawy o drogach publicznych. O przynależności danej ulicy do odpowiedniej kategorii dróg publicznych decyduje okoliczność faktyczna, jaką jest szczególne usytuowanie ulicy w sieci dróg o określonej kategorii oraz funkcja jaką ta ulica pełni w układzie komunikacyjnym. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych) należą do tej samej kategorii co te drogi. Zdaniem skarżącej, użyte w ww. przepisie słowo "ciąg" należy w tej sytuacji rozumieć jako "układ położonych jedna za drugą dróg, ulic lub rzeczy" (vide: Słownik języka polskiego PWN - Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2011). Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, szczególne usytuowanie w sieci dróg publicznych ulic [A], [C] i ul. [B] oraz funkcja, jaką pełni tam ul. [A], przemawia za uznaniem, że sporna nieruchomość do dnia 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę wojewódzką, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, co prawda porozumienie pomiędzy Wojewodą Wrocławskim a Prezydentem Wrocławia z 25 października 1993 r. nie stanowi formalnej, przewidzianej przez ustawę o drogach publicznych, podstawy do zaliczenia ww. ulicy do kategorii dróg wojewódzkich - czego skarżąca nie kwestionuje - świadczy ono jednak o faktycznej kategorii tej ulicy. W ocenie skarżącej sporna nieruchomość stanowiąca ul. [A] należała do dnia 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich i tym samym zgodnie z art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Zdaniem skarżącej z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi stały się również ulice należące do kategorii dróg wojewódzkich bądź krajowych w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a nie tylko ulice zaliczone do kategorii dróg krajowych bądź wojewódzkich na podstawie art. 5 bądź art. 6 ustawy o drogach publicznych. Stanowisko takie przyjął również Zarząd Województwa Dolnośląskiego, który uchwałą z 6 maja 2003 r., nr 229/II/03 w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na obszarze Województwa Dolnośląskiego nadał jej nr [...]. Na koniec wskazano, że Minister Administracji i Cyfryzacji (a wcześniej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji), podobnie jak skarżąca, stoi na stanowisku, że art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę do uznania ulic za należące do kategorii dróg wojewódzkich. Minister, rozpatrując sprawy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wrocławskiego potwierdzających nabycie przez Gminę Wrocław z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. N r. 32, poz. 191 ze zm.), własności nieruchomości, stwierdził m.in., że ulice: [...] oraz [...] stanowiły w dacie 27 maja 1990 r. drogi wojewódzkie, pomimo że nie zostały wymienione w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. Minister Administracji i Cyfryzacji uznał w decyzji z [...] lutego 2012 r., nr [...] oraz w decyzji z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], że ulice te stanowiły drogi wojewódzkie na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i unieważnił decyzje Wojewody Wrocławskiego, potwierdzające nabycie przez Gminę Wrocław własności nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły część tych ulic. W odpowiedzi, Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości akcentując zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami obowiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na wykazaniu, że sformułowanie "ciąg dróg" należy rozumieć jako "układ położonych jedna za drugą dróg, ulic lub rzeczy". Uchwałą Zarządu Województwa Dolnośląskiego z 6 maja 2003 r., nr 229/II/03 w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na obszarze Województwa Dolnośląskiego nadano numer ulicy ul. [A] od [D] do [C]. Podstawę podjęcia tej uchwały stanowił art. 10 ust. 3a pkt 2 ustawy o drogach publicznych, którego treść znajduje się obecnie w art. 10 ust. 7 pkt 2. Zgodnie z tym przepisem, numery drogom powiatowym i gminnym, po zaliczeniu ich do kategorii dróg publicznych, nadają zarządy województw. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że samo zarządzenie o nadaniu numeru ma wtórny charakter wobec zaliczenia drogi do danej kategorii. Powołane zarządzenie z 6 maja 2003 r. nie może więc stanowić okoliczności mającej znaczenie dla oceny charakteru ulicy [A]. Należy również podkreślić, że ul. [A] nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), wydanego na podstawie art. 103 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Wcześniej, ulica [A] nie została również wymieniona jako droga wojewódzka w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.), wydanym na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (por. załącznik nr 12 – wykaz dróg wojewódzkich - województwo wrocławskie lit. b - ulice miejskie zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich). Ponadto, jak wynika z akt sprawy, w piśmie z 5 września 2006 r. Zarząd Dróg i Komunikacji we Wrocławiu przyznał, że "nie dotarł jednak do dokumentów, na podstawie których ww. ulica uzyskała zaliczenie do dróg wojewódzkich (k. 19 akt administracyjnych). Ta okoliczność nie została następnie przez wnoszącą skargę kasacyjną podważona skutecznie. Skarżąca twierdzi, że do ulicy [A] mógł znaleźć zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ponieważ ta ulica leży w ciągu dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 to znaczy krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Jednakże, już tylko analiza mapy Wrocławia z zaznaczonym układem ulic pozwala stwierdzić, że powoływana przez wnoszącą skargę kasacyjną ulica [B] nie łączy się bezpośrednio z ulicą [A]. Ulice [B], [D] i [A] nie tworzą również skrzyżowania (w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, to jest przecięcia się lub połączenia dróg publicznych na jednym poziomie, czy w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, to jest przecięcia się w jednym poziomie dróg mających jezdnię, ich połączenie lub rozwidlenie). Ulice [B] i [D] nie przecinają się, ulica [B] nie jest też kontynuacją drogi [A]. Z kolei ulica [C] stanowi z ulicą [A] skrzyżowanie - ulica [C] przecina ulicę [A] przechodząc w ulicę [...]. Powyższe pozwala uznać, że wskazane ulice nie tworzą "ciągu dróg" z ulicą [A]. Brak połączenia z inną ulicą, czy też przecinanie tej ulicy, nie może być też traktowany, tak jak chce tego wnosząca skargę kasacyjną, jako "układ położonych jedna za drugą dróg, ulic lub rzeczy". Ze skargi kasacyjnej nie wynika ponadto uzasadnienie szczególnego usytuowania w sieci dróg publicznych ulic [A], [C] i ul. [B] oraz funkcja, jaką pełni tam ul. [A]. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniem (por. art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że nie jest uprawniony do formułowania ich we własnym zakresie. Z tego względu, zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych okazał się niezasadny. Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że podziela pogląd, zgodnie z którym nawet przy odczytaniu normy art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi do dróg wojewódzkich opisana w art. 6 ustawy o drogach publicznych - według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r. (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., I OSK 1942/11). Uznanie, że ul. [A] nie leży w ciągu ulic o kategorii dróg wojewódzkich oznacza, że nie wykazano również, że nieruchomość, której dotyczy postępowanie (działka nr [...] położona w pasie drogowym ul. [A]) należała do dnia 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich i tym samym zgodnie z art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Prowadzi to do uznania, że również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej jest niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.