I OSK 2065/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 91/13 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013r., w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 91/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] listopada 2012r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, oddalił skargę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Ciechanowski decyzją z dnia [...] września 2012 r. działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) orzekł o cofnięciu S. D. uprawnienia kategorii C do kierowania pojazdami silnikowymi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. D. wskazując na naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego, a w związku z tym brakiem możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty Ciechanowskiego. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący został skierowany na badania lekarskie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Płocku, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W wyniku przeprowadzonego badania, w dniu 24 kwietnia 2012 r., zostało wydane orzeczenie lekarskie, w którym stwierdzono istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od ww. orzeczenia Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wydał w dniu [...] czerwca 2012 r. orzeczenie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. C, C1, D, D1, C+E, D+E, C1+E, D1+E oraz pozwolenia do kierowania tramwajem. Wobec stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi, do których jest wymagane posiadanie prawa jazdy kategorii C, Starosta Ciechanowski był zobligowany do cofnięcia skarżącemu przyznanych wcześniej uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii C. Kolegium wyjaśniło też, że brak określenia w orzeczeniu lekarskim jednostki chorobowej nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, nadto informacja taka w przedmiotowym orzeczeniu nie jest wymagana, albowiem określony w załączniku do rozporządzenia wzór orzeczenia lekarskiego nie przewiduje ani podania jednostki chorobowej stwierdzonej w wyniku badań, ani uzasadnienia jej wpływu na zdolność osoby badanej do prowadzenia pojazdów silnikowych. Ponadto organy orzekające w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym są związane ostatecznym orzeczeniem stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania pojazdami silnikowymi. Organ odwoławczy przyznał, że zasadnie podniósł skarżący, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji nie zawiadomił go o zakończeniu postępowania dowodowego oraz nie wyznaczył terminu do zapoznania się z aktami sprawy. Naruszenie to nie uniemożliwiło jednak stronie podjęcie konkretnej, wskazanej czynności procesowej i nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto skarżący został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy na etapie postępowania odwoławczego i z tej możliwości nie skorzystał. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył S. D. wnosząc o jej uchylenie. W skardze skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Wskazał, że wykonał szereg badań w tym elektroencefalograficzne oraz tomografię komputerową głowy i badania te winny być przez organ wzięte pod uwagę podczas prowadzonego postępowania. Brak uzasadnienia orzeczenia lekarskiego i podania w nim konkretnej przyczyny uzasadniającej przeciwwskazania zdrowotne do prowadzenia pojazdów uniemożliwił mu dokonanie konkretnych działań - wykonanie i przedłożenie badań lekarskich, których wyniki mogłyby świadczyć na jego korzyść oraz stanowić niejako ewentualny dowód przeciwny dla przedłożonego przez Instytut orzeczenia lekarskiego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku oddalającym skargę stwierdził, że zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 sierpnia 2001 r. w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępniania (Dz. U. Nr 88, poz. 966 ze zm., dalej "rozporządzenia), starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, albowiem skarżący podczas testu kwalifikacyjnego doznał ataku padaczkowego. Konsekwencją takiego zdarzenia była realizacja obowiązku z § 2 rozporządzenia i badania zostały przeprowadzone. Postępowanie zmierzające do wydania orzeczenia przez lekarza orzecznika zostało przeprowadzone w trybie określonym w przepisach rozporządzenia. Wzór orzeczenia lekarskiego przewiduje jedynie rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne poprzez skreślenie jednej z opcji i pozostawienie drugiej, a więc formularz orzeczenia nie dopuszcza zamieszczenia w nim informacji o rodzaju schorzenia, czy też jakiejkolwiek formy uzasadnienia tego orzeczenia. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania może wnieść odwołanie od jego treści. Orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego jest ostateczne. W rozpatrywanej sprawie skarżący wyczerpał wyżej opisaną procedurę. W ocenie Sądu organ nie posiada uprawnień do weryfikacji orzeczeń lekarskich, wydawanych przez uprawnionych lekarzy a jedynym dowodem, który mógłby konkurować z kwestionowanym orzeczeniem lekarskim mogłoby być inne orzeczenie lekarskie o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Dowód taki musi pochodzić od uprawnionych jednostek służby zdrowia, tj. wojewódzkich ośrodków medycyny pracy lub jednostek wymienionych w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Dołączone badania nie dotyczą istnienia bądź braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, a jedynie ogólnego stanu zdrowia skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. D., reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Kolegium w Ciechanowie i Starostę Ciechanowskiego przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: niewyjaśnienie w dostateczny sposób stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a w szczególności bezkrytyczne przyjęcie, że skarżący podczas testu kwalifikacyjnego "doznał ataku padaczki", podczas gdy ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego nie sposób dokonać jednoznacznej oceny zaistniałego zdarzenia, a tym samym nie można uznać tej tezy za udowodnioną; nieustalenie przyczyn stwierdzenia przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych, tj. brak ustalenia konkretnego schorzenia, czy też stanu zdrowia dyskwalifikującego skarżącego jako kierowcę pojazdu silnikowego, a także brak uzasadnienia orzeczenia lekarskiego, ustalającego przeciwwskazania u skarżącego do prowadzenia pojazdów (bez podania jakiego rodzaju przeciwwskazania występują ), przez co zarówno strona, jak i organy administracji publicznej oraz Sąd były pozbawione możliwości oceny przedmiotowego orzeczenia i sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego. Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 42 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi, pomimo istotnych braków w materiale dowodowym, uniemożliwiających sprawiedliwe rozpatrzenie sprawy przez właściwy sąd, a w konsekwencji wydanie orzeczenia pozostającego w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem skutkującego utrzymaniem w mocy wadliwych decyzji organów administracji publicznej, prowadzących do bezpodstawnego pozbawienia skarżącego przysługującego mu prawa do prowadzenia pojazdów. U podstaw tych zarzutów leżą w szczególności według skarżącego: brak określenia w orzeczeniach lekarskich konkretnej dolegliwości stanowiącej przeciwwskazanie do prowadzenia pojazdów silnikowych, brak opisu przyczyn ustalenia takich przeciwwskazań, brak w materiale dowodowym wyników badań diagnostycznych wskazujących na jakiekolwiek schorzenia skarżącego, co uniemożliwia poddanie przez Sąd faktycznej kontroli i zasadności podstaw wydania decyzji pozbawiającej skarżącego przysługujących mu praw do kierowania pojazdami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w jej ramach. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że podstawą prawną decyzji o cofnięciu skarżącemu kasacyjnie uprawnień do kierowania pojazdami określonymi w kategorii "C" stanowił przepis art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do wskazanego przepisu decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Należy podkreślić, że Starosta Ciechanowski związany był ostatecznym orzeczeniem stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania przez skarżącego kasacyjnie pojazdami silnikowymi określonymi w kategorii "C". Starosta wydający decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi nie posiada kompetencji do dokonywania kontroli, czy zasadności orzeczenia lekarskiego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi jakichkolwiek wątpliwości i rozbieżności pogląd, że orzeczenia lekarskie wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez nie postępowaniach dotyczących cofnięcia albo wydania uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy administracji nie mają po prostu jakichkolwiek formalnoprawnych podstaw do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń i są nimi związane (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 942/13, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 840/08, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 251/06 – orzeczenia dostępne w bazie CBOSA). Sposób przeprowadzenia badań lekarskich, jak również tryb i warunki odwoływania się od wydanych orzeczeń są określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 123 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W rozporządzeniu tym określony został również tryb postępowania, który przewiduje prawo do odwołania się od orzeczenia lekarskiego do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, a jeżeli pierwsze orzeczenie lekarskie wydał lekarz zatrudniony w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, to odwołanie od takiego orzeczenia rozpoznawane jest przez ośrodek medycyny pracy wyszczególniony w § 12 rozporządzenia. Procedura przewidziana w powołanym wyżej rozporządzeniu, a dotycząca wykonywania czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie mające stwierdzić ewentualne przeciwwskazania do kierowania pojazdami silnikowymi, jak również sposób przeprowadzenia badań i rozpoznawania odwołań jest trybem odrębnym od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji tak pod względem treści, jak i procedowania ( por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt I OSK 1274/04 publikowany w bazie LEX pod nr 189224 ). Skarżący kasacyjnie wykorzystał w pełni procedurę odwoławczą, przy czym zarówno orzeczenie Ośrodka Medycyny Pracy w Płocku, jak i Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi stwierdzały istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi m.in. w kategorii "C". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 952/12 wskazał, że starosta jest związany ostatecznym orzeczeniem lekarskim stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania pojazdami mechanicznymi. Skład Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę w pełni podziela zaprezentowane wyżej stanowisko, powyższe oznacza zaś, że skoro organy administracji są takimi orzeczeniami związane to nie mają podstaw prawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza nadto możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Powyższe stwierdzenie nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu co do wydanego orzeczenia lekarskiego, jednak tego rodzaju dowód musi pochodzić wyłącznie od uprawnionych jednostek służby zdrowia, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tego typu sprawach, prowadzonych przez organy administracji publicznej. Zauważyć należy, że dołączona przez skarżącego do akt administracyjnych dokumentacja medyczna nie tylko nie została wystawiona przez uprawnione jednostki służby zdrowia, ale w żadnym stopniu nie odnosiła się do istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że z uwagi na brak uzasadnienia orzeczeń lekarskich i wykazania konkretnego schorzenia był on podobnie jak organy administracji pozbawiony możliwości oceny przedmiotowych orzeczeń oraz oceny faktycznej i prawnej, wskazać należy, że stosownie do treści § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami – istnienie lub brak takich chorób czy objawów uprawniony lekarz stwierdza u osoby badanej . Przepis ten nie odnosi się do treści orzeczenia lekarskiego, tylko do przeprowadzenia samego badania. Natomiast wzór orzeczenia lekarskiego określony w załączniku nr 5 do powyższego rozporządzenia nie przewiduje uzasadnienia medycznego. Konieczność takiego rozwiązania jest uzasadniona i zrozumiała między innymi z uwagi na ochronę prywatności osoby badanej. Starosta Ciechanowski rzeczywiście zawiadomiony został o ataku padaczki jakiego miał doznać skarżący kasacyjnie po zakończeniu testu kwalifikacyjnego w ośrodku szkolenia kierowców. Jednak ta informacja, która oczywiście nie może być utożsamiana ze stwierdzeniem choroby, była jedynie podstawą do skierowania S. D. na badania lekarskie. To lekarze badający skarżącego kasacyjnie w Ośrodku Medycyny Pracy w Płocku i Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi stwierdzili wystąpienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi w określonych kategoriach. W takiej sytuacji, skoro w sprawie wydane zostało ostateczne orzeczenie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w określonych kategoriach, to starosta był zobligowany do cofnięcia skarżącemu kasacyjnie uprawnień do kierowania pojazdami określonymi w kategorii "C". Dlatego też brak było podstaw do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji, tym samym Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. C p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia żadnego przepisu Konstytucji Rzeczyposp0litej Polskiej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zupełnie niezrozumiałym jest to w czym autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji, mówiącego o tym kto może podlegać odpowiedzialności karnej, gdyż wobec skarżącego kasacyjnie prowadzone było postępowanie administracyjne, a nie karne. W prowadzonym postępowaniu nie doszło również do naruszenia art. 2 Konstytucji stwierdzającego, że Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W demokratycznym państwie prawnym osoby chcące kierować pojazdami silnikowymi określonego rodzaju nie powinny cechować się przeciwwskazaniami lekarskimi do kierowania takimi pojazdami, gdyż zagrażałoby to bezpieczeństwu wszystkich pozostałych uczestników ruchu drogowego. Jednocześnie osoby, u których w czasie badania lekarskiego stwierdzono schorzenia lub dolegliwości powinny w pełnym zakresie korzystać z ochrony prywatności dotyczącego ich stanu zdrowia i z taką właśnie sytuacja mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.