I OSK 942/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 890/12 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 890/12 oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W związku z informacją lekarza medycyny pracy, sporządzoną w wyniku przeprowadzonych badań lekarskich, dotyczącą stwierdzonych zastrzeżeń do stanu zdrowia J. L., powodujących niezdolność do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego, Prezydent Miasta Zabrze zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia[...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta Zabrze skierował J. L. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w zakresie prawa jazdy kat. [...], podając w podstawie prawnej art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Po przeprowadzeniu badania, dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Opolu przesłał organowi kopie dwóch orzeczeń lekarskich. Orzeczeniem nr [...] z [...] października 2011 r. stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii [...] i ustalono datę ponownego badania na [...] października 2012 r. Orzeczeniem nr [...] z [...] października 2011 r. stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii [...] na stałe. J. L. wniósł odwołanie od orzeczenia nr [...], zarzucając wadliwe rozpoznanie lekarskie. W wyniku odwołania zostało wydane orzeczenie lekarskie nr [...] z [...] lutego 2012 r. przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób kierujących pojazdami Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]. Stwierdzono nim istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii [...], za niecelowe uznając wyznaczenie daty ponownego lub kontrolnego badania lekarskiego. Po otrzymaniu orzeczenia lekarskiego Prezydent Miasta Zabrze zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy, orzekł o cofnięciu J. L. uprawnień do kierowania kategorii [...], wydanych w dniu [...] stycznia 2008 r. przez Prezydenta Miasta Zabrze. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i treść wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich. Wyjaśniono, że w związku ze stwierdzonymi przeciwwskazaniami zdrowotnymi, zasadne jest wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień w zakresie prawa jazdy kat. [...] do [...] października 2012 r., a w zakresie prawa jazdy kategorii [...] na stałe. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie § 4 ust. 1 oraz § 8b rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących stanu zdrowia kierowcy i wydanie decyzji w oparciu o orzeczenie, które nie zawiera konkretnych i uzasadnionych przeciwwskazań zdrowotnych, wobec czego nie można stwierdzić, jakie schorzenie wykryto. Podniesiono, że badanie lekarskie było nierzetelne, naruszało procedury medyczne, co miało wpływ na wynik badania. W uzasadnieniu zarzucono, że badanie lekarskie było powierzchowne, pominięto w całości dokumentację medyczną strony, w szczególności badania i opinie neurologiczne. Posiadane przez stronę opinie neurologiczne nie potwierdzają padaczki, a wręcz ją wykluczają. Także badania elektroencefalograficzne przeprowadzone na zlecenie strony potwierdzają zapis w granicach normy. Orzeczenia lekarskie będące podstawą decyzji nie wskazują na konkretne uzasadnienie medyczne, uzasadniające stwierdzenie przeciwwskazań. Badania, które wykazały nieprawidłowy zapis i stanowiły podstawę rozpoznania padaczki były przeprowadzone nieprawidłowo, niezgodnie z zasadami sztuki, nie pouczono strony jak winna się przygotować do badania (spożycie posiłku, umycie głowy, odpowiedni strój), co mogło istotnie wpłynąć na zapis fal. Do odwołania dołączono instrukcję dotyczącą przygotowania do badania EEG oraz wyniki badań elektroencefalograficznych z [...] kwietnia 2012 r. i [...] kwietnia 2012 r., przeprowadzonych w gabinecie lekarskim, stwierdzających zapis w granicach normy. Decyzją z [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że zaistniała podstawa cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w określonym zakresie, albowiem po przeprowadzeniu badań w wyznaczonych ośrodkach, lekarze uprawnieni do badań kierowców stwierdzili istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Decyzja wydawana na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy ma charakter związany, w ustalonym stanie faktycznym wydanie decyzji o cofnięciu jest dla organu obligatoryjne. Wyjaśniono też, że organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej oceny stanu zdrowia strony, przepisy obligują w tym zakresie do uwzględnienia opinii zawartej w orzeczeniu lekarskim. Orzeczenia lekarskie wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 2, poz. 15), zwanego dalej rozporządzeniem, nie podlegają weryfikacji przez organ administracji orzekający w sprawie cofnięcia. Organy są związane takimi orzeczeniami i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Wskazano, że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 25 października 2011 r., I OSK 1859/10, wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 532/10, wyrok WSA w Gliwicach z 29 lipca 2010 r., II SA/Gl 141/10). W skardze do sądu administracyjnego J. L. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie pobieżnej analizy materiału dowodowego, a zwłaszcza złożonej przez skarżącego dokumentacji medycznej i błędne ustalenie, że stan zdrowia skarżącego uzasadnia stwierdzenie przeciwwskazań do kierowania pojazdami, podczas gdy złożone wyniki badań mieszczą się w granicach normy. W uzasadnieniu podkreślono, że organy obu instancji oparły się na orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, które zostały wydane w oparciu o nierzetelnie przeprowadzone badania. Nadto w orzeczeniach tych nie podano żadnego uzasadnienia lekarskiego i nie dołączono żadnej dokumentacji medycznej. Skarżący natomiast w toku postępowania złożył taką dokumentację, która potwierdza, że jest zdrowy. Wobec zaistniałej sprzeczności, organ powinien ją wyjaśnić przed wydaniem decyzji. Organ ma obowiązek wyczerpująco zebrać materiał dowodowy i na jego podstawie stwierdzić, czy została udowodniona określona okoliczność. Organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania w kierunku zbadania rzeczywistego stanu zdrowia skarżącego. Wskazano na tezę zawartą w wyroku WSA we Wrocławiu z 7 marca 2008 r., III SA/Wr 334/07, zgodnie z którą wydanie decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo o ruchu drogowym musi być poprzedzone postępowaniem przed uprawnionym lekarzem, zakończone orzeczeniem określającym istnienie konkretnego i uzasadnionego przeciwwskazania zdrowotnego. Brak tych elementów w orzeczeniu lekarskim uniemożliwia kontrolę i ocenę takich aktów, nie może więc stanowić podstawy do ingerencji w sferę uprawnień jednostki. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2013 r. skarżący złożył potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie: zaświadczenia lekarskiego z [...] października 2012 r. o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku mechanik-kierowca kat. [...], wydane przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich kierowców, wynik badania elektroencefalograficznego z [...] stycznia 2013 r. oraz karty historii choroby z poradni neurologicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił. Sąd przedstawił szczegółowo sposób postępowania w tej kategorii spraw i stwierdził, że ostateczne orzeczenia lekarskie wydane w trybie rozporządzenia nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, organy te są nimi związane i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyklucza możliwość przeprowadzenia w postępowaniu o cofnięcie uprawnień dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu, a weryfikacja orzeczeń lekarskich winna być prowadzona przed uprawnionymi jednostkami służby zdrowia, zaś zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji publicznej jest znacznie ograniczony i sprowadza się do weryfikacji kompletności i formalnej prawidłowości wydanego orzeczenia lekarskiego. Wydane w sprawie decyzje oparte zostały na ostatecznych orzeczeniach lekarskich, którymi stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, organy administracji były w tej sytuacji zobowiązane do orzeczenia o cofnięciu uprawnień, ich przywrócenie jest możliwe po zmianie diagnozy, potwierdzonej właściwym orzeczeniem lekarskim wydanych przez uprawniony podmiot, zgodnie z przepisami rozporządzenia. Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie: - art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji opartej na przepisie prawnym niewystępującym aktualnie w porządku prawnym, podczas gdy przepisy intertemporalne nie wskazują na obowiązek jego dalszego stosowania do toczących się postępowań; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 2 i 3 kpa poprzez pominięcie okoliczności, że w niniejszej sprawie obalony został dowód z orzeczenia instytutu medycyny pracy i w związku z powyższym nie występuje związanie organu tym orzeczeniem; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nit- spełniającego wymogów określonych tym przepisem. Wniósł o uchylenie wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że zmiana przepisów przy braku przepisów intertemporalnych nakazujących stosowanie dawnego stanu prawnego powinna skutkować uchyleniem decyzji. Wskazał też na orzeczenia, których mowa jest o możliwości dopuszczenia dowodów w podobnych sprawach, korzystnych dla strony. Sąd wadliwie przeprowadził postępowanie – w zakresie dowodów oraz sporządził nieprawidłowo uzasadnienie wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Należy przypomnieć, że podstawę prawną decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami stanowił art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. tekst. jedn. 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Stosownie do wskazanego przepisu decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Należy podkreślić, że Prezydent Miasta Zabrze ( działający jako starosta) związany był ostatecznym orzeczeniem stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi. Do kompetencji tego organu nie należy dokonywanie kontroli zasadności orzeczenia lekarskiego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że orzeczenia lekarskie wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15, ze zm.) nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 840/08, wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r., sygn. I OSK 1273/04 publ.www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 251/06, publ. Lex nr 291185). Sposób przeprowadzania badań lekarskich, a także warunki i tryb odwoływania się od orzeczeń lekarskich są określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 123 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W wymienionym rozporządzeniu przewidziany został tryb postępowania, który przewiduje prawo do odwołania od orzeczenia lekarskiego do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy właściwego ze względu na miejsce zamieszkania badanego, a jeżeli pierwsze orzeczenie lekarskie wydał lekarz zatrudniony w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, to "podmiotami odwoławczymi" są wymienione w § 12 ośrodki medycyny pracy. Regulacja przewidziana w wymienionym rozporządzeniu, a dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie, sposób ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji tak pod względem ich treści, jak i procedowania (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r., sygn. OSK 1273/04, publ. Lex nr 189224). Organy administracji są takimi orzeczeniami lekarskimi związane i nie mają podstaw prawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń ( np. w wyroku z dnia 10 października 2013r. sygn..akt I OSK 952/12 NSA stwierdził, że starosta jest związany ostatecznym orzeczeniem lekarskim stwierdzającym przeciwskazania do kierowania pojazdami mechanicznymi). Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza ponadto możliwość przeprowadzenia w postępowaniu o cofnięcie prawa jazdy dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Nie wyklucza to oczywiście możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu względem orzeczenia lekarskiego, jednak tego rodzaju dowód musi pochodzić wyłącznie od uprawnionych jednostek służby zdrowia, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tych sprawach, prowadzonego przez organ administracji publicznej. Odnośnie stwierdzenia skarżącego, iż nie uzyskał on jakichkolwiek informacji co do rodzaju istniejących u niego schorzeń mających stanowić przeciwwskazania zdrowotne do kierowania przez niego pojazdami silnikowymi, to wskazać należy, iż stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami - istnienie lub brak jakich chorób czy objawów uprawniony lekarz stwierdza u osoby badanej. Przepis ten nie odnosi się do treści orzeczenia lekarskiego, tylko do przeprowadzenia samego badania. Natomiast wzór orzeczenia lekarskiego określony w załączniku nr 5 do powyższego rozporządzenia nie przewiduje uzasadnienia medycznego orzeczenia. Wynika to między innymi z ochrony prywatności osoby badanej. W takiej sytuacji, skoro w sprawie zostało wydane ostateczne orzeczenie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, to starosta zobligowany był postąpić stosownie do dyspozycji określonej w art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tym samym zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są zasadne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art.140 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r.Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy przepis ten nie występuje w aktualnym porządku prawnym, a przepisy intertemporalne nie wskazują na obowiązek jego dalszego stosowania. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że art. 140 ust.1 pkt 1 ustawy został uchylony ustawą z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. 2011.Nr 30, poz.151 ) jednak przepis ten został uchylony z dniem 19 stycznia 2013r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami. Natomiast decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] kwietnia 2012r., a decyzja organu II instancji dnia [...] maja 2012r., czyli w okresie gdy przepis art.140 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązywał i stanowił podstawę prawna wydania przedmiotowych decyzji. Należy jeszcze zwrócić uwagę, że Sąd I instancji bada zgodność zaskarżonej decyzji z prawem na datę jej wydania. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.151 p.p.s.a w zw. z art.76 §2 i 3 k.p.a. poprzez pominiecie okoliczności, że w niniejszej sprawie został obalony dowód z orzeczenia instytutu medycyny pracy. W kwestii tej wypowiedział się już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na charakter tego orzeczenia, który powoduje, że jego obalenie może nastąpić poprzez przeprowadzenie dowodu pochodzącego wyłącznie od uprawnionych jednostek lekarskich, a nie od innych lekarzy. W świetle powyższych uwag bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi określone w tym przepisie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.