I OSK 2093/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 614/24 w sprawie ze skargi T.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 stycznia 2024 r. nr KOA/4960/Ro/23 w przedmiocie odmowy pozbawienia lasu charakteru ochronnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.Z. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: organ) z 26 stycznia 2024 r., nr KOA/4960/Ro/23, w przedmiocie odmowy pozbawienia lasu charakteru ochronnego, wyrokiem z 3 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 614/24, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie: 1. naruszenie art. 16 ust. 1a w zw. z art. 15 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 530, dalej też jako "u.o.l.") poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, wynikające z uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy administracji orzekające w sprawie nie przekroczyły granic swobody uznania administracyjnego, podczas gdy zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzje administracyjne naruszały granicę swobodnego uznania administracyjnego, wynikającego z art. 15 pkt 7 u.o.l., albowiem okoliczności sprawy wskazywały, iż wartości wynikające z potrzeby ochrony słusznego interesu strony (właściciela gruntu) przewyższały interes społeczny, co dobitnie potwierdziła pozytywna opinia właściwej rady gminy; 2. naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.l. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z powodu ich niezastosowania w zakresie wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdy z wykładni powyższych przepisów wynika, że wartości ochrony środowiska leżące u podstaw uznania lasu za ochronny nie mają żadnego normatywnego prymatu nad interesami właściciela lasu, zmierzającego do pozbawienia go tego charakteru, a w związku z tym cel Skarżącego kasacyjnie (zamiar inwestycyjny celem zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych) leżący u podstaw zniesienia charakteru ochronnego należącego do niego lasu jest z nimi co najmniej równoważny i wymaga uzasadnionego ważenia, stanowiącego istotę uznania administracyjnego, z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności; 3. naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.l. w zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP z powodu ich niezastosowania w zakresie wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdy z wykładni powyższych przepisów wynika, że utrzymywanie na gruncie prywatnym lasów ochronnych nie może ograniczać się do jakichkolwiek wartości przyrodniczych, jakie ten las pełni, a w szczególności do takich samych wartości, jakie realizuje zwykły las nie objęty statusem lasu ochronnego, gdyż wartości środowiskowe uzasadniające ustanowienie lub utrzymanie lasu ochronnego muszą być bardziej istotne aniżeli wartości środowiskowe, którym służy zwykły las - muszą to być szczególne ważne wartości środowiskowe, gdyż dopiero ich istnienie daje uzasadnienie dla szczególnego ograniczenia prawa własności właściciela lasu w tym zakresie; 4. naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.l. w zw. z § 1 pkt 7 lit. b, § 2 pkt 2 Rozporządzenia ochronnego w zw. z art. 5, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP na skutek ich błędnego zastosowania, skutkującego zaaprobowaniem przez Sąd Wojewódzki decyzji uznaniowej dotkniętej wadami niepełnego wyważenia uznaniowego, błędnego przypisania wagi oraz błędnego (nieproporcjonalnego) wyważenia spornych przesłanek, co skutkowało oddaleniem skargi i tym samym utrzymaniem w mocy nie merytorycznej i nieracjonalnej z punktu widzenia zasady zrównoważonego rozwoju i zasady proporcjonalności decyzji odmawiającej zniesienia statusu lasu ochronnego na działce, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że uzasadniony cel inwestycyjny Skarżącego kasacyjnie jest proporcjonalnie zdecydowanie relewantniejszy aniżeli wartości środowiskowe, które niesie za sobą utrzymywanie lasu ochronnego na przedmiotowej działce; 5. naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.l. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy oraz przyjęcie, że wartości wynikające z utrzymania statusu lasu ochronnego przeważały w przedmiotowej sprawie nad wartościami wskazywanymi przez Skarżącego kasacyjnie, podczas gdy takie stanowisko Sądu co do podstaw uchylenia lub utrzymania statusu lasu ochronnego nie znajduje żadnych podstaw w treści art. 16 ust. 1a u.o.l., a nadto jest sprzeczne z wyraźną dyspozycją tego przepisu, nakazującego Organowi administracji w pierwszej kolejności uwzględniać wolę właściciela lasu, a następnie opinię właściwej miejscowo rady gminy wydaną w przedmiocie oceny zasadności uchylenia statusu lasu ochronnego; 6. naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.l. w zw. z art. 15 u.o.l. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy oraz błędne przyjęcie, że okolicznościami przemawiającymi dodatkowo za objęciem lasu na nieruchomości Skarżącego kasacyjnie statusem lasu ochronnego poza przesłanką z art. 15 pkt 7 u.o.l. może być sam fakt objęcia tych lasów ochroną w ramach otuliny parku Kampinoskiego Parku Narodowego i Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, jak też tworzenie pasa zieleni wysokiej wokół m.st. Warszawy, spełniającego m.in. rolę filtra redukującego poziom zanieczyszczeń oraz zapewniającego ochronę przed hałasem, podczas gdy żadna z tych dodatkowych okoliczności nie mieści się w zamkniętym katalogu przesłanek prawnych z art. 15 u.o.l. uzasadniających objęcie lasu statusem lasu ochronnego, skutkiem czego nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji o odmowie pozbawienia lasu statusu lasu ochronnego, nadto zniesienie statusu lasu ochronnego nie może przecież sprawić, iż istotnie zmienią się właściwości przedmiotowej działki w kontekście redukcji poziomu zanieczyszczeń, czy cyrkulacji powietrza i ochrony przed hałasem; 7. naruszenie § 1 pkt 7 lit. b Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz. U. Nr 67, poz. 337 dalej też jako "Rozporządzenie ochronne"), poprzez całkowity brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wskazanych w tym przepisie przesłanek szczegółowych uznania lasu za las ochronny, w szczególności brak wykazania przez Sad I instancji w jaki sposób oraz w jakim stopniu utrzymanie charakteru lasu ochronnego na działce ew. nr [...] w miejscowości S., gmina [...] przyczyni się do ochrony środowiska przyrodniczego, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym uchwały Rady Gminy [...] Nr LIX/638/2023, jasno wynika, że zniesienie lasu ochronnego na rzeczonej działce będzie miało nieznaczący wpływ na środowisko; 8. naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.l. w zw. z § 1 pkt 7 lit. b i § 2 pkt 2 Rozporządzenia ochronnego z powodu ich niewłaściwej wykładni polegającej na zaniechaniu wykładni § 1 pkt 7 lit. b ww. Rozporządzenia ochronnego, a zwłaszcza użytego w tym przepisie zwrotu odwołującego się do pojęcia ochrony środowiska przyrodniczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia systemowa tego zwrotu oparta o przepisy art. 3 pkt 13, 32, 39 oraz art. 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, dalej: "p.o.ś.") w zw. z art. 5 i 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje, że pojęcie ochrony środowiska w Polsce jest elementem zrównoważonego rozwoju nakierowanego na rozwój społeczno-gospodarczy, w którym środowisko podlega ochronie tylko w takiej mierze, w jakiej ów rozwój narusza równowagę we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej lub podstawowe procesy przyrodnicze, przy czym ochrona tego środowiska musi być racjonalnie kształtowana; 9. naruszenie art. 16 ust. 1a u.o.l. w zw. z § 1 pkt 7 lit. b i § 2 pkt 2 Rozporządzenia ochronnego z powodu ich niewłaściwej wykładni polegającej na zaniechaniu wykładni § 1 pkt 7 lit. b ww. Rozporządzenia, a zwłaszcza użytego w tym przepisie zwrotu lasy, które chronią środowisko, gdy prawidłowa wykładnia systemowa ww. zwrotu oparta o art. 3 pkt 13, 32, 39, 50 p.o.ś. w zw. z art. 5 i 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje, że polityka kształtowania przez Starostę obszarów lasów ochronnych musi odbywać się w sposób racjonalny, nakierowany zasadniczo na rozwój społeczno-gospodarczy, to jest uwzględniający społeczne i gospodarcze potrzeby w tym zakresie, a ustanawianie lub utrzymywanie lasów ochronnych powinno mieć miejsce wtedy, gdy na danym obszarze rozwój ten narusza równowagę przyrodniczą, którą las ochronny przywraca; 10. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 16 ust. 1a w zw. z art. 15 pkt 7 u.o.l. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - zob. artykuł Huberta Izdebskiego Zasada proporcjonalności a władca dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1 (28)/2010 oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony skarżącej (art. 7 k.p.a.) i akceptację odmowy zniesienia statusu lasu ochronnego, które to ograniczenie narusza istotę prawa własności, uniemożliwiając przeznaczenie chociażby części nieruchomości do celów innych niż leśne, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa konstytucyjne obywateli, takie jak prawo własności; 11. naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady równości obywateli i jednakowego traktowania podmiotów prawa, a to wobec znanych Skarżącemu kasacyjnie przypadków wcześniejszego wydawania przez Starostę Warszawskiego Zachodniego decyzji uchylających status lasu ochronnego na działkach znajdujących się w miejscowości S., w bliskim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego kasacyjnie (działki o numerach ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), to jest w sprawach analogicznych do niniejszej, co należy uznać za działanie z naruszeniem zasady równości obywateli wobec prawa oraz działanie podważające zaufanie obywatela do Państwa prawa i legalności działania organów administracji publicznej; 12. naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 16 ust. 1a u.o.l. poprzez utrzymanie w mocy przez Sąd I instancji decyzji administracyjnych odmawiających pozbawienia statusu ochronnego lasu znajdującego się na nieruchomości Skarżącego kasacyjnie, co prowadzi do niczym nieuzasadnionego ograniczenia właściciela w możliwości korzystania z przysługującego mu prawa własności i związanej z tym swobody w rozporządzaniu tą nieruchomością; 13. naruszenie art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 2007 r., s. 1) i wyrażonej w tym przepisie zasady in dubio pro reo obowiązującej także w prawie publicznym, z której wynika, że wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść podmiotu uprawnionego oraz wszelkie ograniczenia rozporządzaniu i dysponowaniu rzeczą (także w prawie administracyjnym) powinny wynikać z treści ustawy; 14. naruszenie art. 7a § 1 KPA w zw. z art. art. 16 ust. 1a u.o.l. w zw. z art. 15 u.o.l. poprzez błędną wykładnię tj. niezastosowanie przy wykładni prawa zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości co do znaczenia normy prawnej wyłącznie na korzyść strony, co doprowadziło WSA do zaakceptowania błędnej wykładni organów administracji zgodnie z którą wartości wynikające z utrzymania statusu lasu ochronnego przeważały w przedmiotowej sprawie nad wartościami wskazywanymi przez wnioskodawcę; 15. art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz.U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) poprzez pozbawienie Skarżącego kasacyjnie prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości, będącej jego własnością, objętej wnioskiem o pozbawienie lasu statusu ochronnego; 16. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "(..) każda osoba ma prawo do władania, ubywania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie(..). " II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to: 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej również jako "p.u.s.a.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena prawna sprawy oraz prawidłowe wykonanie przez WSA w Warszawie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 stycznia 2024 roku, nr KOA/4960/Ro/23 oraz utrzymanej w mocy decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 28 lipca 2023 roku, znak: A.OŚ.6165.L.2023.PS, zgodnie z wnioskiem skargi, co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA w Warszawie zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuściło się SKO w Warszawie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez błędne zastosowanie w sprawie art. 16 ust. 1a u.o.l. wynikające z braku wszechstronnego rozpoznania sprawy i nieuwzględnienia okoliczności faktycznych przemawiających na rzecz uwzględnienia wniosku o pozbawienie lasu statusu lasu ochronnego; 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a., art.7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem uznania prawidłowości oceny faktycznej i prawnej wyrażonej w decyzji SKO w Warszawie z 26 stycznia 2024 r., nr KOA/4960/Ro/23, przy jednoczesnym niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji istotnych naruszeń przepisów prawa procesowego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie polegających na tym, że: a) nie został dopełniony obowiązek wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy i dokładnego wyjaśnienia przez SKO w Warszawie przyczyn utrzymania w mocy odmownej decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego, niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a to wobec bardzo powierzchownego odniesienia się do okoliczności faktycznych, twierdzeń i zarzutów podniesionych przez Skarżącego kasacyjnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak też wobec zdawkowej i błędnej analizy zgromadzonego materiały dowodowego; b) braku przekonującego wyjaśnienia przez SKO w Warszawie, jakie ustawowe przesłanki z art. 15 u.o.l. przemawiały na rzecz utrzymania charakteru lasu ochronnego względem lasu znajdującego się na działce Skarżącego kasacyjnie oraz wobec niezasadnego powoływania się na przesłanki pozaustawowe z jednoczesnym błędnym przyjęciem przez Organ, że zachodzenie przynajmniej jednej przesłanki z art. 15 u.o.l. obligowało do utrzymania w mocy odmownej decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 28 lipca 2023 roku; c) nie zostało przeprowadzone przez SKO w Warszawie prawidłowe postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, jaki jest obecny stan zagospodarowania działki ew. nr [...] należącej do Skarżącego kasacyjnie, w szczególności nie przeprowadzono wizji terenowej na nieruchomości mającej za przedmiot ustalenie wielkości powierzchni nieruchomości porośniętej lasem, rodzaju lasu (gatunku drzew) oraz jakość drzewostanu, jak też stopnia integralności drzewostanu na działce ew. nr [...] z kompleksem leśnym znajdującym się na południe od nieruchomości Skarżącego kasacyjnie; d) organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły w toku postępowania, na jakich podstawach faktycznych i prawnych oparte były decyzje administracyjne Starostwa Warszawskiego Zachodniego wydane w sprawach analogicznych do sprawy niniejszej, względem lasów znajdujących się na działkach ewidencyjnych w miejscowości S. (działki o numerach ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), co świadczy o wydaniu zaskarżonych decyzji Starosty oraz SKO w Warszawie z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, jak też wskazuje na naruszenie zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, zobowiązującej organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania z zachowaniem bezstronności oraz jednolitego orzekania w takim samym stanie faktycznym i prawnym sprawy; podczas gdy prawidłowe zbadanie zarzutów podnoszonych w skardze Skarżącego kasacyjnie i dokonana w następstwie tego prawidłowa ocena prawna powinny doprowadzić WSA w Warszawie do uznania, że w niniejszej nie zachodziły przesłanki prawne uzasadniające utrzymanie statusu lasu ochronnego na nieruchomości Skarżącego kasacyjnie, a tym samym skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie oraz nałożeniem na organ obowiązku ponownego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA w Warszawie zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA w Warszawie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby WSA w Warszawie właściwie ocenił uchybienia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, polegające w szczególności na braku wnikliwej oceny charakteru lasu znajdującego się na nieruchomości Skarżącego kasacyjnie, w tym braku bezpośredniego powiązania z pobliskimi terenami leśnymi, zasadnym byłoby wydanie wyroku uchylającego wadliwie wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjnie. 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a ust. 1 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi przy jednoczesnym braku pogłębionej analizy przez Sąd I instancji zgromadzonego materiału dowodowego, skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi polegającymi na bezrefleksyjnym powieleniu przez WSA w Warszawie wątpliwych ustaleń faktycznych decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 26 stycznia 2024 r. co do tworzenia przez las na działce ew. nr [...] zwartego kompleksu leśnego razem z lasami Kampinoskiego Parku Narodowego, jak też bezpodstawnym (niepopartym wszechstronną oceną materiału dowodowego sprawy) przyjęciem, że okoliczności sprawy uzasadniały wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji, podczas gdy przedmiotowe decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 7a ust. 1 k.p.a., nakazującym, aby w sprawach mających za przedmiot ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, w których pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te były rozstrzygane na korzyść strony, pod warunkiem niewystępowania spornych interesów stron albo i osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; 4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak należytego i przekonującego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zwłaszcza wobec powierzchownego i lakonicznego odniesienia się przez WSA w Warszawie do zarzutów skargi dotyczących braków i nieprawidłowości postępowania przeprowadzonego przez SKO w Warszawie oraz wcześniejszego postępowania przez Starostą Warszawskim Zachodnim, podczas gdy, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z 23 czerwca 2008 r.: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy", 5. naruszenie art. 5 ust. 1 (zasada niedyskryminacji) oraz art. 6 ust. 1 (zasada proporcjonalności) Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej z dnia 29 września 2011 roku, Dz. U. UE C 285/03 poprzez ich niezastosowanie i zróżnicowanie osób znajdujących się w tożsamej sytuacji prawnej i analogicznej sytuacji faktycznej (a więc osób, które złożyły analogiczny wniosek o pozbawienie lasu charakteru ochronnego i osoby te, uzyskała decyzje korzystne, a Skarżący kasacyjnie uzyskał arbitralną decyzję odmowną. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2024 r. (sygn. akt: I SA/Wa 614/24) i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 stycznia 2024 r., nr KOA/4960/Ro/23 roku (dalej: "Zaskarżona Decyzja") i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 28 lipca 2023 r., znak: A.OŚ.6165.L.2023.PS w całości; ewentualnie w przypadku uznania braku podstaw wydania wyroku reformatoryjnego. Ponadto wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2024 r. (sygn. akt: I SA/Wa 614/24) oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.). Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, których naruszenia miał dopuścić się sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego". Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu. Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymaganiom. Uzasadnienie wielu zarzutów jest ogólnikowe i lakoniczne, co nie pozwala na ustalenie, w czym kasator upatruje naruszenia określonych przepisów. Kasator zarzucając naruszenie grupy przepisów nie wykazuje, że wskazane przepisy pozostają ze sobą w związku normatywnym i tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Należy przy tym odnotować, że przepis art. 16 ust. 1a u.o.l. w powiązaniu z różnymi przepisami i w różnych kontekstach został wskazany w kilku zarzutach jako naruszony, co utrudnia orientację co do tego, na czym polega naruszenie tego przepisu. Wadliwości skargi kasacyjnej nie uniemożliwiają jej rozpatrzenia, jednakże ograniczają zakres i efektywność kontroli zaskarżonego wyroku. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Pomimo multiplikacji zarzutów istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii zasadności odmowy pozbawienia lasu charakteru ochronnego. Mówiąc inaczej, w sprawie kluczowe znaczenie ma ocena prawidłowości wykładni i zastosowania art. 16 ust. 1a u.o.l. Należy przypomnieć, że skarżący wnioskiem z 27 marca 2023 r. zwrócił się do Starosty Warszawskiego Zachodniego o pozbawienie charakteru ochronnego lasu o powierzchni 0,3000 ha zlokalizowanego na terenie działki ewidencyjnej numer [...] obręb ewidencyjny S., gmina [...]. Zniesienie statusu lasu ochronnego związane jest z zamiarem przeznaczenia gruntów na cele mieszkaniowe. Organy odmówiły pozbawienia lasu charakteru ochronnego. Sąd I instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organu o zasadności odmowy pozbawienia charakteru ochronnego lasu znajdującego się na przedmiotowej działce. Sąd wprawdzie nie podzielił stanowiska organu, który wyraził przekonanie, że stan wskazujący aktualnie na spełnienie jednej z przesłanek, wyklucza możliwość pozbawienia lasu statusu lasu ochronnego, jednakże Sąd uznał, że jest wystarczająca i przekonująca przedstawiona przez organy obu instancji analiza, z której wynika, że wartości wynikające z utrzymania tego charakteru lasu przeważają nad wartościami wskazywanymi przez wnioskodawcę zainteresowanego zniesieniem tego statusu. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zasadne jest natomiast pozbawienie ww. lasu charakteru ochronnego. Kasator przywołuje liczne argumenty przemawiające za zasadnością stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie i formułuje szereg zarzutów w stosunku do zaskarżonego wyroku. Wskazuje m.in., że cel skarżącego kasacyjnie (zamiar inwestycyjny celem zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych) leżący u podstaw zniesienia charakteru ochronnego należącego do niego lasu jest z wartościami wynikającymi z utrzymania statusu lasu ochronnego co najmniej równoważny i wymaga uzasadnionego ważenia, stanowiącego istotę uznania administracyjnego, z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Z art. 16 ust. 1a u.o.l. wynika, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nakaz dla organu administracji w pierwszej kolejności uwzględnienia woli właściciela lasu, a następnie opinii właściwej miejscowo rady gminy wydanej w przedmiocie oceny zasadności uchylenia statusu lasu ochronnego. Przystępując do rozważań na temat zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych istotną rolę odgrywa ochrona lasów. Lasy stanowią bowiem jeden z podstawowych elementów środowiska, niezbędny do zachowania zasady zrównoważonego rozwoju. Funkcja ochronna lasów przejawia się w szczególności w ich korzystnym wpływie na kształtowanie globalnego i lokalnego klimatu, skład atmosfery, w regulacji obiegu wody w przyrodzie, przeciwdziałaniu powodziom, lawinom i osuwiskom, ochronie gleb przed erozją i krajobrazu przed stepowieniem, zachowaniu potencjału biologicznego wielkiej liczby gatunków i ekosystemów, a także różnorodności krajobrazu i lepszych warunków produkcji rolniczej (por. np. I. Przybojewska, Lasy w kontekście prawnych unormowań ochrony klimatu, "Prawne Problemy Górnictwa i Ochrony Środowiska", 2023, nr 1, s. 3 i cyt. tam piśmiennictwo). Z punktu widzenia dokonywania wykładni i stosowania przepisów dotyczących ochrony lasów istotne znaczenie ma również to, że zakres funkcji ochronnej lasów wyznaczają także pozostałe podstawowe zasady ochrony środowiska, w tym zasada prewencji oraz przezorności (por. np. P. Korzeniowski, w: Kształtowanie się instytucji prawnej lasów ochronnych, w: O prawie administracyjnym i administracji. Refleksje. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Stahl, pod red. B. Jaworskiej-Dębskiej, Łódź 2017, s. 354). Wymaga podkreślenia, że zasady prewencji oraz przezorności (ostrożności) mają nie tylko swoje umocowanie w art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556), ale stanowią również, obok m.in. zasady wysokiego poziomu ochrony, podstawę polityki prowadzonej przez Unię Europejską w zakresie ochrony środowiska (zob. art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Ustawową zasadą jest kontunuowanie leśnego wykorzystania gruntów leśnych (art. 3 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, dalej: uogrl). Zasada ta w pełni koresponduje z podstawowymi zasadami ochrony środowiska oraz szczególną funkcją lasów. Wymaga podkreślenia, że w Polsce wszystkie lasy podlegają ochronie na mocy przepisów ustawy o lasach. Ustawodawca w art. 1 pkt 1 u.o.l. określił zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową. Cel ustawy został zatem przedstawiony jasno i konkretnie - zachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych. W powiązaniu z funkcją, jaką pełnią lasy ochronne, cel ten nabiera szczególnego znaczenia, co powoduje, że pozbawienie lasów statusu lasów ochronnych musi być szczegółowo uzasadnione. Skoro ustawodawca ochroną objął - co do zasady - grunty leśne (art. 3 ust. 2 pkt 1 uogrl z 1995 r.), to uznanie za lasy szczególnie chronione lasów ochronnych nakazuje przy dokonywaniu wykładni tychże przepisów uznanie, że ustawodawca nakazuje lasy ochronne chronić szczególnie - silniej niźli inne lasy, do ochronnych nie zaliczone. Z art. 15 u.o.l. wynika zatem nakaz pod adresem organów administracji publicznej i sądów administracyjnych objęcia lasów ochronnych szczególną ochroną - dalej idącą niż w stosunku do zwykłej ochrony lasów. Ocena zasadności pozbawienia lasu charakteru ochronnego, którą ustawodawca pozostawił właściwemu organowi, winna opierać się nie tylko na analizie, czy nie ustały przesłanki leżące u podstaw przyznania lasowi szczególnej ochrony, ale także na analizie, czy wartości wynikające z utrzymania tego charakteru lasu przeważają nad wartościami wskazywanymi przez wnioskodawcę zainteresowanego zniesieniem tego statusu, czy utrzymanie dalej idących ograniczeń prawa własności jest konieczne i niezbędne ze względu na interes społeczny. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.o.l. minister właściwy do spraw środowiska, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru, na wniosek Dyrektora Generalnego, zaopiniowany przez radę gminy - w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1a u.o.l. starosta, w odniesieniu do pozostałych lasów, po uzgodnieniu z właścicielem lasu i zasięgnięciu opinii właściwej miejscowo rady gminy, wydaje decyzję o uznaniu lasu za las ochronny lub decyzję o pozbawieniu lasu ochronnego takiego charakteru. Z przepisu art. 16 ust. 1a ustawy o lasach wynika obowiązek starosty do zasięgnięcia opinii właściwej rady gminy w przedmiocie uznania danego lasu za las ochronny lub pozbawienia go tego charakteru. Tym samym istotnym jest zasięgnięcie opinii rady gminy. Opinia ma charakter niewiążący i organ ją zasięgający może kierować się stanowiskiem zajętym w opinii, ale także może rozstrzygnąć sprawę w inny sposób, niż wskazany w opinii. W tym drugim przypadku organ nie jest zobowiązany do kompleksowego ustosunkowania się do opinii, wystarczające jest wyjaśnienie, dlaczego jej nie uwzględnił. Ustawodawca w art. 15 u.o.l. wyliczył przesłanki zaliczenia lasów do lasów ochronnych. Zgodnie z tym przepisem za lasy szczególnie chronione, zwane dalej "lasami ochronnymi", mogą być uznane lasy, które: 1) chronią glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi, obrywanie się skał lub lawin; 2) chronią zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, regulują stosunki hydrologiczne w zlewni oraz na obszarach wododziałów; 3) ograniczają powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych piasków; 4) są trwale uszkodzone na skutek działalności przemysłu; 5) stanowią drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt i stanowiska roślin podlegających ochronie gatunkowej; 6) mają szczególne znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa Państwa; 7) są położone: a) w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców; b) w strefach ochronnych uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej [..], c) w strefie górnej granicy lasów (art. 15 u.o.l.). Lasy położone w odległości 10 km od miasta uważa się za lasy służące ochronie przyrody. W doktrynie podkreśla się, że ekosystemy leśne są istotnym czynnikiem przesądzającym o równowadze ekologicznej, formą użytkowania gruntów i dobrem o charakterze ogólnospołecznym, determinującym jakość życia (S. Zając, Polska w: Lasy i leśnictwo krajów Unii Europejskiej w: red. E. Bernadzki, Warszawa 2006, s. 326). Lasy jawią się jako te komponenty środowiska, które "łagodzą klimat, polepszają jakość gleb, osłabiają erozję, zmniejszają niebezpieczeństwo powodzi i polepszają gospodarkę wodną kraju [..] okazują się jedynym w swoim rodzaju obiektem wypoczynku w ścisłym obcowaniu z przyrodą" (E. Chodnicki, Lasy ziem Polski a warunki przyrodnicze w: Dzieje lasów, leśnictwa i drzewnictwa w Polsce, J. Broda et al. (kom. red.) Warszawa 1966, s. 30, cyt. za J. Chmielewski, Lasy ochronne, PPOŚ 2014/4/85). Funkcja, jaką pełni las ochronny, jest zbieżna z celami ustawy o lasach, a więc zachowaniem zasobów leśnych, ich ochroną i powiększaniem tych zasobów, co powoduje, że pozbawienie lasu statusu ochronnego musi być wywołane szczególnymi okolicznościami. Ustawa nie wskazuje wprost, z jakich powodów i w jakiej sytuacji może nastąpić pozbawienie lasu charakteru ochronnego. W orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, że może to mieć miejsce tylko wtedy, kiedy ustały przyczyny uznania lasu za ochronny (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3355/19; D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, wyd. IV, LEX/el. 2024, art. 16). Za dopuszczalne uznaje się w orzecznictwie również przywołanie dodatkowych przesłanek ochrony, do których w szczególności zaliczono: objęcie tych lasów ochroną w ramach otuliny parku narodowego i obszaru chronionego krajobrazu, tworzenie pasa zieleni wysokiej wokół m.st. Warszawy, spełnianie roli filtra redukującego poziom zanieczyszczeń, ochrona przed hałasem i różnego rodzaju zanieczyszczeniami, pełnienie funkcji wodo i glebochronnej (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3355/19). Trafnie w doktrynie wskazuje się, że właściciel lasu, nie będący Skarbem Państwa, może domagać się wszczęcia postępowania w sprawie pozbawienia określonego ekosystemu leśnego jego funkcji ochronnych, gdy las utraci charakter, ze względu na który ustanowiony został jako ochronny, przy czym fakt ten należy potwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości w postępowaniu administracyjnym (opinie biegłych) prowadzonym przez właściwy organ (J. Chmielewski, Lasy ochronne, PPOŚ 2014/4/95). Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej - Dz.U. nr 67 poz. 337, dalej: rozporządzenie z 1992 r.) wniosek o uznanie lasu za ochronny lub pozbawienie go tego charakteru powinien zawierać: 1) określenie powierzchni i opis lasu, 2) szczegółowe uzasadnienie dotyczące celów uznania lasu za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, w tym również skutki społeczne, przyrodnicze i ekonomiczne, 3) kopię mapy przeglądowej z zaznaczonymi granicami lasu, 4) uzgodnienia lub opinie, o których mowa w art. 16 u.o.l. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "nawet, jeżeli właściciel lasu wyrazi zgodę na pozbawienie swojego lasu statusu ochronnego, to i tak starosta musi kierować się przesłankami wymienionymi w art. 15 ustawy o lasach. Jeżeli dany las nadal spełnia przynajmniej jedną z przesłanek uzasadniającą uznanie go za las ochronny, to nawet wyrażenie zgody przez właściciela na zmianę tego statusu nie może uzasadniać pozbawienie charakteru ochronnego danego lasu" (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3355/19, Lex 3072135, aprobowany przez D. Danecką, W. Radeckiego, Ustawa o lasach. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, t. 1 do art. 16, s. 196-197 i wyd. IV tego Komentarza - LEX/el 2024, uw. 1 do art. 16). Zamiar realizacji inwestycji sam w sobie nie stanowi argumentu, który w ramach uznania administracyjnego mógłby uzasadniać pozbawienie lasu charakteru ochronnego, tym bardziej jeśli las stanowi fragment większego, cennego przyrodniczo i krajobrazowo kompleksu leśnego, a także gdy nie ustała żadna z przyczyn ustanawiająca funkcję ochronną lasu (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 508/17; wyrok NSA z 13 marca 2018 r., ll OSK 1248/16). Za takim kierunkiem wykładni przepisów prawa przemawia rezultat wykładni systemowej. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że skarżący we wniosku z 27 marca 2023 r. o pozbawienie charakteru ochronnego lasu usytuowanego na jego nieruchomości wskazał, że pozbawienie charakteru ochronnego lasu nie niesie za sobą negatywnych skutków w sferze interesu społecznego, przyrodniczego i ekonomicznego, natomiast umożliwi skarżącemu wykorzystywanie w pełni swojej własności. W ocenie Sądu kasacyjnego wniosek wszczynający postępowanie koncentruje się na jednostronnych argumentach i nie pozwala ważyć racji co do skutków społecznych, przyrodniczych i ekonomicznych w przypadku uwzględnienia wniosku lub odmowy jego uwzględnienia. Ponadto sama strona skarżąca kasacyjnie jako podstawowy argument przemawiający za pozbawieniem przedmiotowego lasu statusu lasu ochronnego wskazała na możność wybudowania budynku jednorodzinnego, co pomoże w dbaniu o przyrodę. Taka argumentacja zasadnie została uznana w okolicznościach tej sprawy jako nieprzekonująca co do pozbawienia lasu ochronnego tego statusu. Nie może być również uznane za prawidłowe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie o nakazie uwzględnienia przez właściwy organ żądania właściciela lasu pozbawienia tego lasu statusu lasu ochronnego. W sferze materialnoprawnej pogląd ten oznacza bowiem bezwzględny prymat interesu jednostkowego nad interesem ogólnym (społecznym), a w płaszczyźnie konstytucyjnoprawnej – prymat prawa własności nad innymi wartościami chronionymi przez Konstytucję. W sferze proceduralnej pogląd ten prowadzi do konstatacji, że wątpliwości w sprawie zniesienia statusu lasu ochronnego powinny prowadzić do zniesienia tego statusu. Tymczasem w orzecznictwie zwraca się uwagę na możność zniesienia statusu ochronnego lasu dopiero w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że przestały być aktualne przesłanki nadania mu takiego statusu i kontynuowania ochrony. Nie jest kwestionowane, że przedmiotowy las został zakwalifikowany jako las ochronny na podstawie jego położenia, to jest ze względu na położenie w odległości do 10 km od granic administracyjnych miasta liczącego ponad 50 tys. mieszkańców (art. 15 pkt 7 lit. a u.o.l.). Już ta okoliczność stoi na przeszkodzie pozbawieniu go statusu lasu ochronnego. Organ wskazał, że za pozostawieniem działki skarżącego jako lasu ochronnego przemawia nie tylko jej zlokalizowanie w odległości mniejszej niż 10 km od granic m.st. Warszawy, ale także dodatkowe przesłanki, do których w szczególności należy zaliczyć: objęcie tych lasów ochroną w ramach otuliny parku Kampinowskiego Parku Narodowego i Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, tworzenie pasa zieleni wysokiej wokół m.st. Warszawy, spełniającego m.in. rolę filtra redukującego poziom zanieczyszczeń oraz zapewniającego korzystną cyrkulację powietrza, ochronę przed hałasem i różnego rodzaju zanieczyszczeniami. Przytoczone powyżej okoliczności w powiązaniu z usytuowaniem tej działki w odległości mniejszej niż 10 km od m.st. Warszawy pozwalały organowi administracyjnemu na wydanie - w ramach uznania administracyjnego - decyzji o odmowie pozbawienia działki skarżącego statusu lasu ochronnego. W tych okolicznościach w ocenie Sądu kasacyjnego zbyt daleko idący jest pogląd, że jeżeli lasy położone na niektórych działkach w sąsiedztwie przedmiotowej działki utraciły status lasu ochronnego, to zgodnie z zasadą równości oraz zasadą nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw taki status powinien utracić także las na przedmiotowej działce. Sam fakt bliskości innych działek nie oznacza, że stan faktyczny i prawny w sprawie pozbawienia lasów na nich położonych statusu lasu ochronnego jest taki sam, jak w przedmiotowej sprawie. Dopiero zaś stwierdzenie, że stan faktyczny i prawny jest taki sam oraz że lasy zostały pozbawione statusu lasu ochronnego w sposób zgodny z prawem, pozwala na przyjęcie istnienia określonej praktyki załatwiania spraw, która powinna być kontynuowana. Na marginesie należy zwrócić uwagę na wskazaną w art. 8 § 2 k.p.a. możność odstąpienia od utrwalonej praktyki załatwiania spraw ze względu na uzasadnione przyczyny. Nakaz kontynuowania utrwalonej praktyki załatwiania spraw nie ma zatem charakteru bezwzględnego. Konkludując należy stwierdzić, że w tej sprawie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i prawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcia. Sąd I instancji natomiast w należyty sposób przeprowadził kontrolę legalności działalności administracji publicznej i trafnie ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.