I OSK 2182/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 112/14 w sprawie ze skargi D.P. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną I OSK 2182/14 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę D.P. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dnia od daty doręczenia prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., I OSK 1664/13, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SAB/Wa 76/13, którym to wyrokiem Sąd oddalił skargę D.P. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wnioskiem z dnia 16 stycznia 2013 r. D.P., powołując się art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, zwrócił się do Narodowego Funduszu Zdrowia o udostępnienie pełnego dokumentu umów zawartych w latach od 2010 do 2013 z Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w [...]. Wniósł o udostępnienie skanów całości umów w internecie z podaniem linka do strony internetowej, doręczenie skanów umów drogą elektroniczną na podany adres lub kserokopii umów drogą pocztową. W odpowiedzi Narodowy Fundusz Zdrowia wyjaśnił, że dane o umowach zawartych pomiędzy świadczeniodawcami a dyrektorami oddziałów wojewódzkich NFZ są jawne, stosownie do art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach. Zakres jawności umowy jest szczegółowo określony w ust. 2 art. 135 tej ustawy. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. oddalającego skargę D.P. na bezczynność organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Natomiast ust. 2 powołanego artykułu stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W ocenie Sądu Wojewódzkiego żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Sąd wyjaśnił jednakże, że zakres dostępu do informacji publicznej dotyczącej umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej określony jest wyłącznie przez art. 135 ustawy o świadczeniach. Stosownie do jego treści umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne (ust. 1). Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień), wyrażającą wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniobiorcy, wynikającej ze wszystkich zawartych umów (ust. 2). Informację, o której mowa w ust. 2, zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazany przepis jest zatem przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Powoduje to, że żądanie udostępnienia skarżącemu kopii umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie znajduje oparcia w u.d.i.p. Skoro więc na Prezesie NFZ nie ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej w tym zakresie, nie można mu zarzucić bezczynności w postaci nierozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok, wskazał, że problem prawny, który legł u podstaw zaskarżonego wyroku, był przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13, w której stwierdzono, że nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach, nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się u.d.i.p. W uzasadnieniu uchwały wskazano na szczególny charakter u.d.i.p. i obowiązek traktowania wyjątków od tej ustawy w sposób ścisły. Podniesiono, że art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach nie wyłącza stosowania u.d.i.p. Określa on jedynie dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania niektórych informacji zawartych w umowach zawieranych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Przepis ten wskazuje, że informacje o wybranych elementach takich umów podlegają ogłaszaniu na stronie internetowej Funduszu, co stanowi jedną z form realizacji zasady jawności tych umów. Nie sprowadza się to jednak wyłącznie do tego typu informacji, nie wyłącza zatem z katalogu informacji publicznych, podlegających udostępnieniu na wniosek, tych treści dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie zostały wymienione we wskazanym przepisie, bądź które wbrew temu przepisowi nie zostały udostępnione. Przepis ten ma zatem jedynie charakter szczególny i uzupełniający w stosunku do u.d.i.p. Oznacza to, że informacje nieobjęte katalogiem art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach, zarówno te ujęte w treści zawartych umów, jak i inne posiadane czy wytworzone przez Narodowy Fundusz Zdrowia, będące informacjami publicznymi, udostępniane mogą być w trybie u.d.i.p. Jednocześnie zakres informacji umieszczanych na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia nie wyczerpuje wszystkich przykładowych elementów umowy wskazanych w art. 136 ustawy o świadczeniach. Nie zawiera choćby tak istotnego elementu umowy, jak warunki udzielania przez świadczeniodawcę świadczeń opieki zdrowotnej. Nie obejmuje on też swoim zakresem informacji publicznych wytworzonych czy posiadanych przez NFZ, a niedotyczących treści zawartych umów. Ograniczenie prawa do informacji musi zaś posiadać wyraźną podstawę w ustawie i nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że art. 135 ustawy o świadczeniach nie wyłącza też prawa do uzyskania w trybie wnioskowym informacji objętych jego zakresem w sytuacji, gdy nie doszło do ich ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu. W takim przypadku nie mamy bowiem do czynienia z istnieniem informacji ogólnie dostępnej. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy zaś informacji ogólnodostępnej, bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Wniosek zainteresowanego rodzi zatem po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym, realizowanym na podstawie u.d.i.p., wymagałoby bowiem wyraźnego postanowienia ustawy, a takiej regulacji nie zawiera art. 135 ustawy o świadczeniach. Nie wyłącza on trybu wnioskowego dostępu do informacji publicznej, a jedynie przewiduje dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania części informacji wynikających z zawartych umów o świadczenia opieki zdrowotnej. Tam zaś, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. stwierdził, że w pełni podziela stanowisko prawne zajęte w powyższej uchwale. W związku z tym uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Wadliwa wykładnia tego przepisu doprowadziła bowiem Sąd I instancji do przyjęcia, że jest on wyłączną podstawą do udostępniania przez Narodowy Fundusz Zdrowia tekstów umów zawartych w latach od 2010 do 2013 z Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w [...]. Rozpatrując ponownie sprawę i uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., I OSK 1664/13. W ślad za uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13, i oceną prawną zaprezentowaną w przedmiotowej sprawie w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 19 grudnia 2013 r., Sąd I instancji zobowiązany został do uwzględnienia skargi na bezczynność Narodowego Funduszu Zdrowia. Ze wskazanych w ww. uchwale, jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, względów Sąd I instancji przyjął, że nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach, nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się przepisów u.d.i.p. Mając na uwadze treść ww. uchwały oraz wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2013 r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r. skargę kasacyjną wniósł Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a., przez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie znajdującego się w aktach sprawy pisma Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 lutego 2013 r., skierowanego do skarżącego, które zawierało informację, że żądane przez niego informacje nie są w posiadaniu Prezesa NFZ, będącego tylko jednym z organów NFZ, a przez to oparcie orzeczenia na błędnie ustalonym stanie faktycznym, bez uwzględnienia okoliczności, że umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawierane są przez dyrektorów oddziałów wojewódzkich NFZ i są w ich posiadaniu; 2/ art. 107 ust. 6 pkt 10 i art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez ich nieuwzględnienie, a z których jednoznacznie wynika, że umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawierane są przez dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu, będących organami tegoż Funduszu (art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy) i kierujących wyodrębnionymi organizacyjnie jednostkami terytorialnymi NFZ - oddziałami wojewódzkimi NFZ (art. 96 ust. 2 pkt 2 ustawy) i to oni zgodnie z właściwością miejscową są obowiązani do rozpatrywania wniosków o udzielanie informacji publicznej w zakresie, w jakim zwrócił się do Prezesa NFZ skarżący; 3/ art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że Prezes NFZ nie jest dysponentem żądanych przez skarżącego informacji publicznych; 4/ art. 149 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez zobowiązanie Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne z stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie braku udzielenia skarżącemu informacji o podmiocie posiadającym żądaną informację publiczną i zaniechanie umorzenia postępowania w sprawie. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub umorzenie postępowania sądowoadminstracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia wymaga przede wszystkim, że przedmiotem sporu na etapie postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest okoliczność, czy żądane przez D.P. informacje są informacjami publicznymi i podlegają obowiązkowi udostępnienia na podstawie przepisów u.d.i.p. Kwestia ta została przesądzona wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r., I OSK 1664/13, i oceny zawartej w ww. wyroku nie można obecnie podważać, czego zresztą autor skargi kasacyjnej nie czyni. Autor skargi kasacyjnej, stawiając wyrokowi Sądu I instancji zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, starał się natomiast wykazać, że jako podmiot zobowiązany do realizacji wniosku z dnia 16 stycznia 2013 r. o udostępnienie umów zawartych w latach od 2010 do 2013 z Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w [...]powinien zostać w wyroku Sądu I instancji wskazany właściwy miejscowo Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ (jako organ właściwy do zawarcia umowy o udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej z SPZOZ w Pilawie), a nie Prezes NFZ, w którego posiadaniu żądane informacje nawet się nie znajdują. Argumentacja taka nie mogła jednak przynieść oczekiwanego rezultatu. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Nie ulega wątpliwości, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Stosownie do wskazanego w skardze kasacyjnej art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie jest jednak tak, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia i dyrektor właściwego miejscowo oddziału wojewódzkiego Funduszu (w tym przypadku Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ) to są dwa odrębne podmioty, a skoro dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ zawarł stosowne umowy o udzieleniu świadczeń opieki zdrowotnej, to wyłącznie on powinien zostać zobowiązany do udostępnienia tych umów w żądanej formie, tym bardziej, że w centrali Funduszu fizycznie tych umów nie ma. Stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach tworzy się Narodowy Fundusz Zdrowia będący państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Zatem to Narodowy Fundusz Zdrowia, jako samodzielny podmiot wykonujący zadania publiczne, jest jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 96 ust. 2 ustawy o świadczeniach stanowi, że w skład Funduszu wchodzą centrala Funduszu i oddziały wojewódzkie Funduszu, a stosownie do art. 98 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu i dyrektorzy oddziałów wojewódzkich Funduszu są jedynie organami Funduszu. Oczywiście każdy organ Funduszu, jak i zresztą każdej innej jednostki organizacyjnej, może mieć przypisane tylko jemu określone zadania. W niniejszej sprawie jednym z takich zadań, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej (mylnie powołując przy tym art. 107 ust. 6 pkt 10 ustawy o świadczeniach), jest zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, należące do kompetencji dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu - w myśl art. 107 ust. 5 pkt 10 ustawy. Podobnie jak do zakresu działania Prezesa Funduszu należy nadzór nad realizacją zadań oddziałów wojewódzkich Funduszu (art. 102 ust. 5 pkt 21 ustawy). Jednakże podział kompetencji w ramach danej jednostki organizacyjnej na jej poszczególne organy nie oznacza, że wyłącznie organ takiej jednostki, któremu przepisy przyznały kompetencję do wykonania jakiegoś zadania, może zostać w myśl przepisów u.d.i.p. zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej związanej z tym właśnie zadaniem. Nie oznacza to także, że Prezes Funduszu nie dysponuje żądaną informacją, ponieważ w jej posiadaniu znajduje się wyłącznie Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego. Wciąż bowiem są to jedynie organy podmiotu wykonującego zadania publiczne, jakim jest Narodowy Fundusz Zdrowia. Ocena, czy żądana informacja znajduje się posiadaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne, musiała się zatem w niniejszej sprawie sprowadzić do oceny, czy Narodowy Fundusz Zdrowia dysponuje umowami zwartymi z SPZOZ w Pilawie. Odpowiedź na to pytanie mogła być oczywiście wyłącznie pozytywna. Podkreślić przy tym należy, że oczywiście niemożliwe byłoby sprawowanie przez Prezesa Funduszu nadzoru nad dyrektorami oddziałów wojewódzkich Funduszu, gdyby Prezes Funduszu nie dysponował umowami o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skoro zatem D.P. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej do centrali Funduszu, to do jej udzielenia winien zostać zobowiązany Prezes Funduszu, który kieruje działalnością Funduszu i reprezentuje go na zewnątrz (art. 102 ust. 1). Oczywiście w myśl art. 107 ust. 1 dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału, ale przepis ten oznacza tyle, że również dyrektor oddziału wojewódzkiego, jako organ Funduszu, mógłby być zobowiązany do udzielenia żądanej informacji (w zakresie właściwości danego oddziału), musiałby być jednak adresatem wniosku. W niniejszej sprawie adresatem wniosku była centrala NFZ, kierowana przez Prezesa Funduszu. Na marginesie podkreślić należy, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r., II SAB/Wa 721/13, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zobowiązany został do rozpoznania wniosku D.P. z dnia 5 lutego 2013 r. o udostępnienie umów zawartych z Funduszem przez SPZOZ w [...]w latach 2010-2013. Adresatem wniosku był w tej sprawie Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Skoro zatem Prezes Funduszu jest właściwym podmiotem do realizacji wniosku D.P. z dnia 16 stycznia 2013 r., nie mogły przynieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu zarzuty naruszenia wskazanych przepisów p.p.s.a. Nie zaszły przy tym okoliczności powodujące konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.