I OSK 2199/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 22/15 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 kwietnia 2015 r. oddalił skargę S. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną. Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1975 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r. Nr 10, poz. 64) Skarb Państwa - Zakłady [...] w J. nabył od E. K. i S. K. nieruchomość w J. oznaczoną jako działka nr [...] za kwotę [...] zł, z przeznaczeniem pod strefę ochrony sanitarnej Zakładów. Na podstawie dokonanych podziałów geodezyjnych, przejęta działka nr [...] została scalona do działki nr [...]. Wojewoda Katowicki decyzją z dnia [...] lutego 1993 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem "5 grudnia 1993 r." przez Zakłady [...] w J. prawa użytkowania wieczystego m. in. działki nr [...]. W konsekwencji w księdze wieczystej nr [...] ujawniono ww. Zakłady [...] jako użytkownika wieczystego gruntu. Wpisu dokonano [...] 1993 r. Oświadczeniem z [...] 2006 r. Zakłady [...] S.A. z siedzibą w J. zawartym w formie aktu notarialnego zrzekły się na rzecz Gminy J. prawa użytkowania wieczystego m. in. działki [...]. Nieruchomość ta zapisana jest obecnie w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy J. Wnioskami z [...] lutego i [...] marca 2014 r. spadkobiercy byłych właścicieli S. K., H. K. i A. K. wystąpili o zwrot ww. wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda Śląski wyznaczył Prezydenta Miasta Sosnowca jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Prezydent Miasta Sosnowca decyzją z [...] czerwca 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w J. oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż materialne przesłanki zwrotu nieruchomości określa rozdział 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 518 dalej: u.g.n.). Stosownie do art. 136 ust. 3 ww. ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wyjątkiem od tej reguły jest jednak art. 229, zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sytuacja taka, zdaniem organu, miała miejsce w niniejszej sprawie. W wyniku rozpatrzenia odwołania S. K. Wojewoda Śląski decyzją z [...] listopada 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdził, że możliwość uwzględnienia roszczenia o zwrot istnieje wyłącznie w sytuacji ścisłego spełnienia warunków, przewidzianych prawem, a zatem zaistnienia pozytywnych przesłanek zwrotu (art. 136 i art. 137 u.g.n.), przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, takich jak przewidziane w art. 229 tej ustawy. Przepis zaś art. 229 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Jeśli zatem przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawnemu), choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy. Art. 229 u.g.n. ma bowiem na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub własności nieruchomości. Odnosząc się natomiast do kwestii umorzenia postępowania w ww. sprawie organ wskazał, iż orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii sposobu rozstrzygania spraw administracyjnych dotyczących zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ wystąpienia warunków określonych w art. 229 u.g.n. Co prawda zarówno umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jednak zdaniem Wojewody w sprawach, w których spełnione są przesłanki określone w art. 229 u.g.n. zasadne jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia - orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości. Wojewoda Śląski wskazał zatem, że przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej - Zakładom [...] w J. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] 1993 r. Mając na względzie powyższe stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 229 u.g.n., a zatem spadkobiercom poprzednich właścicieli roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podzielił stwierdzenie organu, że zwrot na rzecz wnioskodawców nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] jest niemożliwy z uwagi na fakt, iż przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie zatem z art. 229 u.g.n. poprzednim właścicielom przedmiotowej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot. Sąd uznał za nietrafny argument skargi, iż skoro nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez Zakłady [...] w 1993 nie było wynikiem obrotu cywilnoprawnego, to tym samym nie podlega ono ochronie z art. 229 u.g.n. Przywołany przepis generalnie wyłącza bowiem uprawnienie byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości jeżeli przed wejściem w życie ustawy na nieruchomości ustanowiono na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Brak w przywołanej normie rozróżnienia pomiędzy poszczególnymi trybami ustanowienia prawa użytkowania wieczystego powoduje tym samym, że źródło takiego prawa (umowa cywilnoprawna, decyzja bądź nabycie z mocy prawa) pozostaje bez znaczenia dla oceny czy roszczenie o zwrot byłemu właścicielowi przysługuje czy też nie przysługuje. Sąd uznał za bez znaczenia dla wyniku sprawy sformułowany w skardze argument, iż Zakłady [...], które z mocy prawa nabyły użytkowanie wieczyste nieruchomości, były państwową osobą prawną a nadto działką władały już wcześniej. Stosownie bowiem do utrwalonego w tej mierze orzecznictwa (np. wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1251/10 i z tej samej daty wyroków sygn. akt I OSK 1382/10 i I OSK 1250/10) sprzedana przez poprzednich właścicieli w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość została w istocie zbyta na rzecz Państwa, co nie może budzić wątpliwości w świetle treści art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy. W każdym zatem wypadku wywłaszczenia na podstawie tej ustawy nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 128 k.c. W konsekwencji Sąd stwierdził, że Zakłady [...] nie były stroną umowy sprzedaży nieruchomości lecz byli nimi dawni właściciele oraz Skarb Państwa. Odnosząc się do wykładni pojęcia "osoby trzeciej" użytego w art. 229 u.g.n. Sąd wskazał, w ślad za przywołanymi wyżej wyrokami, że choć ustawa nie zawiera definicji pojęcia "osoba trzecia", to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. jest każda - zarówno fizyczna, jak i prawna - osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 2469/99). W konsekwencji, Sąd stwierdził, że Zakłady [...] niewątpliwie należy traktować jako osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. W konsekwencji, zdaniem Sądu, poprawnie organ I instancji uznał, że w sprawie wystąpiły negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n., prawidłowo też wniosek ten zaakceptował organ odwoławczy. Odnosząc się natomiast do faktu, iż pomimo uznania, analogicznie jak uczynił to organ I instancji, że wobec wystąpienia przesłanek negatywnych roszczenie o zwrot wnioskodawcom nie przysługuje Wojewoda Śląski zmienił rozstrzygnięcie umarzające postępowanie w sprawie i odmówił zwrotu nieruchomości, uznając ze względów proceduralnych takie rozstrzygnięcie za właściwsze. Sąd przekonania tego nie podzielił. W sytuacji bowiem, gdy ustawa nie dopuszcza możliwości zwrotu nieruchomości z innych przyczyn niż merytoryczne (brak przesłanki zbędności nieruchomości powodująca niezasadność roszczenia) np. ze względu na wystąpienie przesłanki negatywnej w postaci ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, należy, zdaniem Sądu przyjąć, że w takiej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie istnieje możliwość przyznania stronie prawa do tej nieruchomości – por. np. wyrok z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 336/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1359/13. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zamiast utrzymać w mocy decyzję pierwszoinstancyjną umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe, jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie od wadliwej formy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że prawidłowo organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku S.K. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 229 u.g.n. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i zaistniała negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniesionego zarzutu wskazano, że Zakłady [...] w J. były państwową osobą prawną. W latach 1994 - 1995 Zakłady zostały przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa, która to Spółka przed notariuszem w dniu [...] 2006 r. złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Z tego względu należy uznać, że nieruchomość ta pozostawała cały czas we władaniu de facto Skarbu Państwa, reprezentowanego przez inny podmiot, ale tylko z nazwy. Nie sposób zatem stwierdzić, że przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. działka nr [...] została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, skoro cały czas władał nią Skarb Państwa - obecnie reprezentowany przez Gminę Miasto J., a nadto użytkownik wieczysty zrzekł się prawa użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Powołany w skardze kasacyjnej art. 229 u.g.n. stanowi, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 (żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W uzasadnieniu wyroku z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1250/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Istotne jest, jak podkreślił Sąd, aby prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. W rozpoznawanej sprawie przed 1 stycznia 1998 r. prawo użytkowania wieczystego co do przedmiotowej nieruchomości, o zwrot której wystąpili S.K., H. K. i A. K. zostało ujawnione wpisem na podstawie decyzji Wojewody Katowickiego z [...] lutego 1993 r. Własność tej nieruchomości przypadała Skarbowi Państwa, następnie jako użytkownika wieczystego w dniu [...] lutego 1994 r. wpisano Zakłady [...] S.A., na podstawie aktu przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę akcyjną. Okoliczność ta wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów. Skoro zatem przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość, o której zwrot ubiegali się skarżący, stała się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego i ujawniono to przed tym dniem w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nie przysługiwało już w dniu wejścia w życie ustawy. Na powyższe stwierdzenie pozostają bez wpływu stosunki własnościowe, w tym powoływana w skardze kasacyjnej okoliczność "władania" nieruchomością przez Skarb Państwa reprezentowany przez Gminę Miasta J. W tym bowiem ujęciu Skarb Państwa funkcjonował jak inne podmioty, którym przysługiwał udział w tym przedsiębiorstwie. Zakłady [...] stanowiły zatem odrębny podmiot, który podejmował w obrocie prawnym czynności przy pomocy jednostek organizacyjnych wyposażonych w zdolność prawną. Z punktu widzenia przepisu art. 229 u.g.n. obojętne jest czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Prawo takie powinna posiadać osoba trzecia. W rozpoznawanej sprawie jest to Spółka Akcyjna Zakłady [...] mająca swoją własną osobowość prawną. Jest ona zatem podmiotem odrębnym od Skarbu Państwa, posiadającym nieruchomość w użytkowaniu wieczystym. A zatem Spółka ta jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. Zaistniał zatem wyjątek od zasady, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy, powodujący, iż już ustalenie jego wystąpienia wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy. W świetle powyższego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty pozostawały nieusprawiedliwionymi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.