II SA/Gl 22/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974, Nr 10, poz. 64) nabyto od E. K. i S. K. nieruchomość w J. oznaczoną jako działka nr 1 za kwotę 63.756 zł, na rzecz Skarbu Państwa - Zakładów [A] w J., z przeznaczeniem pod strefę ochrony sanitarnej Zakładów. Na podstawie dokonanych podziałów geodezyjnych, przejęta działka nr 1 została scalona do działki nr 2. Wojewoda K. decyzją z dnia [...] r. (mylnie określaną w obu odmawiających zwrotu nieruchomości decyzjach jako pochodzącą z roku 1999) nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] r. przez Zakłady [B] w J. prawa użytkowania wieczystego m. in. działki nr 2. W konsekwencji w księdze wieczystej nr [...] ujawniono ww. Zakłady [B] jako użytkownika wieczystego gruntu. Wpisu dokonano 28 maja 1993 r. Następnie Zakłady [B] Spółka Akcyjna z siedzibą w J. oświadczeniem z 25 maja 2006 r., zawartym w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], zrzekły się na rzecz Gminy J. prawa użytkowania wieczystego m. in. działki 2. Nieruchomość ta zapisana jest obecnie w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy J. Wnioskami z 14 lutego 2014 r. i 27 marca 2014 r. spadkobiercy byłych właścicieli S. K., H. K. i A. K. wystąpili o zwrot ww. wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Prezydenta Miasta S. jako właściwego do rozpatrzenia sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w J. oznaczonej jako działka nr 2. W uzasadnieniu organ wskazał, iż materialne przesłanki zwrotu nieruchomości określa rozdział 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2014, poz. 518 zwanej dalej u.g.n.). Stosownie do art. 136 ust. 3 ww. ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wyjątkiem od tej reguły jest jednak art. 229, który mówi, iż roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sytuacja taka, zdaniem organu, miała miejsce w niniejszej sprawie. Od ww. decyzji w ustawowo wskazanym terminie S. K., reprezentowana przez pełnomocnika T. K., złożyła odwołanie, podnosząc, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, dlatego winna zostać zwrócona. Wskazała ponadto, że błędna jest przyjęta przez organ interpretacja art. 229 u.g.n. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu przytoczył art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazujący, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. O rozszerzeniu możliwości zwrotu nieruchomości stanowi przepis art. 216 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 przywołanej wyżej ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podejmując postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości organ zobowiązany jest zatem w pierwszej kolejności ustalić, na podstawie art. 136 ww. ustawy, czy wniosek pochodzi od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania, wskazanych w art. 229 ustawy. Możliwość uwzględnienia roszczenia o zwrot istnieje bowiem wyłącznie w sytuacji ścisłego spełnienia warunków, przewidzianych prawem, a zatem zaistnienia pozytywnych przesłanek zwrotu (art. 136 i art. 137 ustawy), przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, takich jak przewidziane w art. 229 ustawy. Przepis zaś art. 229 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r. I OSK 1250/10, uchwała Sądu Najwyższego z 25 października 1999 r. OPK 26/99). Jeśli zatem przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawnemu), choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy (wyrok NSA z 14 września 2011 r. I OSK 1545/10). Art. 229 ustawy ma bowiem na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub własności nieruchomości. Odnosząc się natomiast do kwestii umorzenia postępowania w ww. sprawie organ wskazał, iż orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii sposobu rozstrzygania spraw administracyjnych dotyczących zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ wystąpienia warunków określonych w art. 229 u.g.n. (organ przywołał w tym miejscu orzecznictwo przemawiające bądź to za umarzaniem postępowania w takiej sytuacji, jak też za wydaniem decyzji odmownej). Co prawda zarówno umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 listopada 2010 r., IV SA/Po 710/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12), jednak zdaniem Wojewody w sprawach, w których spełnione są przesłanki określone w art. 229 ww. ustawy zasadne jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia - orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości. Wojewoda [...] wskazał następnie, że przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej - Zakładom [B] w J. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] r. Mając na względzie powyższe uznać należy, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 229 u.g.n., a zatem spadkobiercom poprzednich właścicieli roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. K., reprezentowana przez adw. M. G., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji objęcie ochroną osoby, której taka ochrona w świetle ustawy nie przysługuje. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m.in. iż aktem notarialnym z 1975 r. przedmiotowa nieruchomość (pierwotnie oznaczona jako działka nr 1) została przejęta pod strefę ochrony sanitarnej państwowych wówczas Zakładów [A] w J. Następnie decyzją nr [...] Wojewoda K. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia1993 r. przez Zakłady [A] w J. prawa użytkowania wieczystego działki nr 2. Ww. Zakłady były państwową osobą prawną, a ich następcą prawnym były Zakłady [A] S.A., które następnie, aktem notarialnym z dnia [...] r., zrzekły się prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki na rzecz Gminy Miasta J. Zdaniem pełnomocnika skoro nabycie prawa użytkowania nieruchomości przez Zakłady w 1990 r. nie było wynikiem obrotu cywilnoprawnego, to nie podlega ono ochronie z art. 299 u.g.n. Nabycie to nastąpiło bowiem na podstawie decyzji Wojewody K. z mocy prawa, a takie nabycie nie podlega ochronie. Nadto prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) nie zostało ustanowione na rzecz osoby trzeciej albowiem nieruchomość pozostawała cały czas we władaniu tego samego podmiotu – ww. Zakładów w J. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie natomiast z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tejże ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Mając powyższe przepisy na uwadze wskazać należy, co trafnie zauważa organ II instancji, że zanim organ administracji publicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, winien wyjaśnić czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Organ powinien więc najpierw zbadać na podstawie art. 136 u.g.n., czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzi od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności można przejść do dalszego etapu postępowania, w którym wyjaśniany będzie cel wywłaszczenia, a następnie zbadane będą przesłanki zbędności, na podstawie art. 137 u.g.n. W niniejszej sprawie organy po przeprowadzeniu stosownego postępowania stwierdziły, że zwrot na rzecz wnioskodawców nieruchomości stanowiącej działkę o numerze 2 jest niemożliwy z uwagi na fakt, iż przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie zatem z cytowanym wyżej przepisem poprzednim właścicielom przedmiotowej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot. Pogląd ten, wyartykułowany szerzej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej, należy podzielić. Nietrafny jest bowiem argument skargi, iż skoro nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez Zakłady [B] w 1993 nie było wynikiem obrotu cywilnoprawnego, to tym samym nie podlega ono ochronie z art 229 u.g.n. Przywołany przepis generalnie wyłącza bowiem uprawnienie byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości jeżeli przed wejściem w życie ustawy na nieruchomości ustanowiono na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Brak w przywołanej normie rozróżnienia pomiędzy poszczególnymi trybami ustanowienia prawa użytkowania wieczystego powoduje tym samym, że źródło takiego prawa (umowa cywilnoprawna, decyzja bądź nabycie z mocy prawa) pozostaje bez znaczenia dla oceny czy roszczenie o zwrot byłemu właścicielowi przysługuje czy też nie przysługuje - (por. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08 i z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 904/10). Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest także sformułowany w skardze argument, iż Zakłady, które z mocy prawa nabyły użytkowanie wieczyste nieruchomości, były państwową osobą prawną a nadto działką władały już wcześniej co, zdaniem skargi dowodzi iż prawo użytkowania nie zostało ustanowione na rzecz osoby trzeciej. Stosownie bowiem do utrwalonego w tej mierze orzecznictwa (np. wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1251/10 i z tej samej daty wyroków sygn. akt I OSK 1382/10 i I OSK 1250/10) sprzedana przez poprzednich właścicieli w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość została w istocie zbyta na rzecz Państwa, co nie może budzić wątpliwości w świetle treści art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy. W każdym zatem wypadku wywłaszczenia na podstawie tejże ustawy nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 128 k.c. W konsekwencji stwierdzić należy, że ww. Zakłady nie były stroną umowy sprzedaży nieruchomości lecz byli nimi dawni właściciele oraz Skarb Państwa. Co zaś do wykładni pojęcia "osoby trzeciej" użytego w art. 229 u.g.n. wskazać należy, w ślad za przywołanymi wyżej wyrokami, że choć ustawa nie zawiera definicji pojęcia "osoba trzecia", to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. jest każda - zarówno fizyczna, jak i prawna - osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 2469/99). W konsekwencji, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, ww. Zakłady niewątpliwie traktować należy jako osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. W konsekwencji, zdaniem tut. Sądu, poprawnie organ I instancji uznał, że w sprawie wystąpiły negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n., prawidłowo też wniosek ten zaakceptował organ odwoławczy. Odnosząc się natomiast do faktu, iż pomimo uznania, analogicznie jak uczynił to organ I instancji, że wobec wystąpienia przesłanek negatywnych roszczenie o zwrot wnioskodawcom nie przysługuje Wojewoda [...] zmienił rozstrzygnięcie umarzające postępowanie w sprawie i odmówił zwrotu nieruchomości, uznając ze względów proceduralnych takie rozstrzygnięcie za właściwsze. Sąd przekonania tego nie podziela. W sytuacji bowiem gdy ustawa nie dopuszcza możliwości zwrotu nieruchomości z innych przyczyn niż merytoryczne (brak przesłanki zbędności nieruchomości powodująca niezasadność roszczenia) np. ze względu na wystąpienie przesłanki negatywnej w postaci ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, należy, zdaniem Sądu przyjąć, że w takiej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie istnieje możliwość przyznania stronie prawa do tej nieruchomości – por. np. wyrok z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 336/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1359/13. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zamiast utrzymać w mocy decyzję pierszoinstancyjną umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe, jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie od wadliwej formy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji prawidłowo organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.