I OSK 2247/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak po rozpoznaniu w dniu 31 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 902/17 w sprawie ze skargi A. P. i S. P. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku postanawia oddalić skargę kasacyjną 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 902/17 w sprawie ze skargi A. P. i S. P. (dalej skarżąccy) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przewrócenia terminu do złożenia wniosku, odrzucił skargę. W postanowieniu tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...], sprostowanym postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku skarżących o przywrócenie terminu do złożenia wniosku przeciwko Prezydentowi [...] o ustalenie, że stawka procentowa oraz wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. P. [...] (lokal mieszkalny [...]) oznaczonego jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], odmówiło przywrócenia terminu. Skarżący pismem z 19 maja 2017 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie. Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej "P.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził brak swojej kognicji do rozpoznania niniejszej sprawy. Sąd I instancji podniósł, że zastosowanie w zakresie opłaty aktualizacyjnej mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. dalej "u.g.n."), w szczególności art. 78 ust. 3 u.g.n. Wskazał, że postępowanie w przedmiocie opłaty rocznej przebiega w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Sąd zwrócił uwagę, iż użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i cywilnoprawny charakter mają również spory o wysokość opłaty rocznej i stosowanej stawki procentowej. Pomimo tego, że w postępowaniu przed SKO, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., miało zastosowanie część przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o ustalenie stawki procentowej i wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Wskazanie przez ustawodawcę na stosowanie określonych rozdziałów i działów kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że nie można mówić o trybie administracyjnym na tym etapie postępowania. Przedmiotowa skarga dotyczyła postanowienia incydentalnego (odmowa przywrócenia terminu do złożenia wniosku), wydanego w ramach instytucji ustalenia stawki procentowej oraz wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Sąd podkreślił, że przepis art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych, która obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Mimo, że przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. wskazuje na odpowiednie stosowanie niektórych instytucji prawnych uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, to mając na uwadze cywilny charakter sprawy - Sąd przyjął - że wydawane w tym trybie orzeczenia nie są orzeczeniami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym, o których stanowi art. 3 P.p.s.a. Postanowienie Kolegium wydawane dla załatwienia incydentalnej kwestii w toku rozpoznawania sprawy nie było postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 K.p.a., bowiem ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste nie jest sprawą załatwianą w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu postanowienie takie nie kończy postępowania i nie rozstrzyga również sprawy co do istoty, a wskazywany już przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. uniemożliwia jego zaskarżenie zażaleniem. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Postanowienie zaskarżyło w całości i zarzuciło: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy orzeczenie to stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a właściwym środkiem jego zaskarżenia jest skarga do sądu administracyjnego; b)art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkuje odrzuceniem skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z powodu uznania, iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że orzeczenie Kolegium jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, to jest zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W trakcie tego postępowania, kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych zakończonych rozstrzygnięciami co do różnych kwestii procesowych. Skoro zatem – jak podniesiono w uzasadnieniu – Kolegium miało kompetencje do zastosowania odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów, rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu powinno nastąpić również w oparciu o przepisy procedury administracyjnej, w tym przepisy o przywróceniu terminów. Od rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu nie przysługuje w obecnym stanie prawnym, na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw – jako szczególny środek zaskarżenia – służy wyłącznie od orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. W konsekwencji należy uznać, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a zatem służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, czyli ma w tym zakresie swobodę wyboru, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego postanowienia wyłącznie do podstaw kasacyjnych i zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona – przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie to nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, a zatem Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Aktualizacji opłaty rocznej (obecnie nie częściej niż raz na 3 lata) dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 1 i 3 u.g.n.). Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez właściwy organ, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną ofertę uznaje się za przyjętą, co kończy już na tym etapie procedurę aktualizacyjną. W przypadku, gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty, może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). SKO powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do zawarcia takiej ugody nie dojdzie, SKO wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast wnieść sprzeciw od tego orzeczenia (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia kolegium (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 u.g.n.). Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed SKO, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2011 r., I OSK 1457/10, odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed SKO części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. W niniejszej sprawie, na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n., SKO posiadało kompetencje do zastosowania odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów, a więc także dotyczących kwestii odpowiedniego zastosowania do wniosku przepisów dotyczących przywrócenia terminu. Taka sprawa o charakterze wpadkowym, bo czysto procesowym, na gruncie szczególnego postępowania przed organem administracyjnym, jakim jest SKO, oznacza, że mamy do czynienia z zagadnieniem formalnoprawnym, opartym na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (zdeterminowanym treścią art. 58-59 K.p.a.), ale dotyczącym sprawy cywilnej i stanowi tylko jedną z faz procedury o ustalenie opłaty rocznej. Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie ma jednak wpływu na możliwość wydania w trakcie takiej procedury orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym w przedmiocie samego wniosku o uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona i zaistnienia potencjalnej możliwość rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego przed sądem powszechnym, w wyniku wniesienia sprzeciwu. Sąd powszechny w wyniku wniesienia sprzeciwu nie jest wprawdzie uprawniony do kontrolowania legalności orzeczeń SKO, w tym zarówno tych wpadkowych, jak i kończących postępowanie przed organ administracyjnym. Jednocześnie jednak sąd powszechny jest uprawniony do oceny terminowości wniesienia wniosku, bo tylko wniosek złożony w terminie jest warunkiem uznania, że wniosek, który zastępuje pozew, został skutecznie wniesiony (por. postanowienie NSA z 30 października 2014 r., I OSK 2227/14). Zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym co do istoty sprawy, o jakim stanowi art. 79 ust. 3 u.g.n. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia skutecznego pisma ma zawsze charakter wpadkowy, choć niewątpliwie skutki takiego orzeczenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy co do istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, czy sądy te są właściwe do załatwiania sprawy wywołanych skargami na postanowienia kolegium rozstrzygające zagadnienia incydentalne i formalne. Orzekający w sprawie skład przychyla się do tej linii, która nie znajduje podstaw do przyznania sądowi administracyjnemu kompetencji do rozstrzygania spraw wywołanych aktualizacją opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w jakimkolwiek zakresie. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, przyjęto, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że w drodze skargi na bezczynność SKO, użytkownik wieczysty będzie mógł również zwalczać nie tylko bezczynność, polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień SKO, tamujących wydanie orzeczenia merytorycznego (kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego). Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianej uchwały, "w postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty". Przepis art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych, która obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie SKO wydane dla załatwienia incydentalnej kwestii w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy nie jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 k.p.a., bowiem aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste nie jest sprawą załatwianą w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, takie postanowienie nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do istoty, a wskazywany już art. 79 ust. 7 u.g.n. uniemożliwia jego zaskarżenie zażaleniem. Nie sposób zatem w owej regulacji upatrywać podstawy prawnej do zaskarżenia przed sądem administracyjnym takiego postanowienia (por. postanowienia NSA: z 6 grudnia 2013 r., I OSK 1189/12; z 25 maja 2016 r., I OSK 980/16). Odnosząc zatem powyższe do analizowanego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że wniesienie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości, winno skutkować jej odrzuceniem – jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.