I OSK 2447/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionu [...] NSZZ "Solidarność" w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 125/17 w sprawie ze skargi Regionu [...] NSZZ "Solidarność" w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz nauczycielskich dodatków mieszkaniowych dla nauczycieli jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat [...] oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 125/17 oddalił skargę Regionu [...] NSZZ "Solidarność" w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz nauczycielskich dodatków mieszkaniowych dla nauczycieli jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat [...]. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Rada Powiatu [...] w dniu [...] listopada 2016 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz nauczycielskich dodatków mieszkaniowych dla nauczycieli jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat [...]. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 30 ust. 6 i 6a oraz art. 54 ust. 7 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191 ze zm., dalej jako "Karta"). W skardze na powyższą uchwałę, po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, Zarząd Regionu [...] NSZZ "Solidarność" wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu skarżący stwierdził, że podjęcie przez Radę Powiatu [...] uchwały nastąpiło przy naruszeniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1881, dalej jako "u.z.z."), zgodnie z którym organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), ma prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Skarżący zaznaczył, że organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty powyższych aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Z uwagi na fakt, że sporna uchwała została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 Karty i stanowi akt wykonawczy do tej ustawy, przy jej podejmowaniu powinna mieć zastosowanie wyżej opisana procedura. Tymczasem Rada Powiatu [...] obowiązku tego nie dopełniła i tym samym przepis ten został przez nią naruszony. Takie postępowanie zaś stanowi rażące naruszenie prawa i powoduje, że uchwała ta musi być uznana za nieważną. W odpowiedzi na skargę Powiat [...] wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że Starostwo Powiatowe w [...] pismami z dnia 6 czerwca 2016 r. zawiadomiło związki zawodowe działające na terenie Powiatu [...] o treści projektu uchwały i wyznaczyło termin spotkania na dzień 20 czerwca 2016 r. Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. skarżący podniósł, że jest to obejście art. 30 ust. 6a Karty. Związek ten zażądał danych związanych z wydatkami. Pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. organ przedłożył wymagane dane. Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. ZNP Oddział w S. i Z. zażądał podania przyczyn, dla których są wprowadzane zmiany w regulaminie wynagradzania. Starostwo odpowiedziało pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. Następnie 20 czerwca 2016 r. odbyło się spotkanie, z którego sporządzono protokół w przedmiocie uzgodnienia regulaminu wynagradzania, jednak na spotkanie nie przybyli przedstawiciele związków zawodowych, którzy zostali prawidłowo zawiadomieni. W związku z tym, Starostwo wystosowało pisma z dnia 21 czerwca 2016 r., wyznaczając kolejne spotkanie na dzień 30 czerwca 2016 r. W dniu 22 czerwca 2016 r. wpłynęło pismo Rady Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Województwa [...], w którym wskazano na brak przesłanek dla planowanych zmian, zawarcie w regulaminie ogólnych kryteriów nagradzania. W dniu 30 czerwca 2016 r. odbyło się spotkanie, z którego sporządzono protokół w przedmiocie uzgodnienia regulaminu wynagradzania. Ustalono, że kolejny termin spotkania odbędzie się w dniu 23 sierpnia 2016 r., bowiem na spotkaniu przedstawiono założenia zmian i projektu uchwały oraz zobowiązano się do przedstawienia uzasadnienia tych zmian. Pismem z dnia 27 lipca 2016 r. ZNP oraz skarżący złożyli szereg zastrzeżeń do zmian w regulaminie wynagradzania. W dniu 23 sierpnia 2016 r. odbyło się zapowiedziane spotkanie w przedmiocie uzgodnienia regulaminu wynagradzania. Strony nie uzgodniły zapisów dotyczących m.in. § 8, § 9 i § 16. W dniu 17 listopada 2016 r. Rada podjęła zaskarżoną uchwałę. Odnosząc się do meritum skargi Powiat [...] wskazał, że art. 30 ust. 6a Karty należy rozumieć jako obowiązek podjęcia próby uzgodnienia postanowień regulaminu, natomiast nieosiągnięcie całkowitego konsensusu nie może być poczytane jako naruszenie tego przepisu. Związki zawodowe nie mają prawa weta w przedmiocie regulaminu wynagradzania, a ich kompetencja polega tylko na możliwości udziału w konsultacjach i wyrażaniu stanowiska w tym zakresie. Z tych też powodów z art. 30 ust. 6a Karty nie wynika obowiązek bezwzględnego uzgodnienia jednolitego stanowiska wszystkich zainteresowanych stron. Organ wskazał, że podejmował próby uzgodnienia regulaminu wygradzania poprzez przesłanie projektu regulaminu, jak również poprzez zorganizowanie trzech spotkań. Z protokołu ze spotkania w dniu 23 sierpnia 2016 r. wynika jasno, że większość zastrzeżeń związków zawodowych została uwzględniona, a postanowienia te zostały zmienione. Tylko w zakresie trzech paragrafów nie udało się ustalić jednolitego stanowiska. Dodatkowo Zarząd Powiatu odpowiadał na wszystkie pytania składane za pośrednictwem pism przez zainteresowane związki zawodowe, jak również przedstawił dokumenty i dane wymagane przez skarżącego i inne związki. Tym samym została zapewniona realna możliwość wypowiedzenia się przez związki zawodowe zrzeszające nauczycieli co do regulaminu wynagradzania, jak również związki skutecznie wpłynęły na większą część postanowień. Forma uzgodnienia była zgodna z przepisami prawa, zwyczajem oraz oczekiwaniami skarżącego, który w piśmie z dnia 13 czerwca 2016 r. wskazał w jaki sposób uzgodnienia powinny przebiegać. Zdaniem organu uwzględnienie skargi doprowadziłoby do niedopuszczalnej ingerencji związków zawodowych w kompetencje stanowienia prawa przez Radę Powiatu [...], której skutkiem byłoby całkowite ubezwłasnowolnienie tego organu w zakresie stanowienia prawa. Dlatego też wykładnia art. 30 ust. 6a Karty przedstawiona przez skarżącego nie daje się pogodzić z wykładnią systemową i funkcyjną. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest niezasadna. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 19 ust. 1 u.z.z., tj. że Rada Powiatu [...] nie dopełniła obowiązku uzgodnienia projektu uchwały ze związkami zawodowymi. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest ustalenie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz nauczycielskich dodatków mieszkaniowych dla nauczycieli jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat [...], w zakresie opiniowania, a w zasadzie uzgadniania tego aktu prawnego, a zatem zastosowanie w sprawie ma art. 30 ust. 6a Karty, stanowiący, że regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Zdaniem Sądu, zasadnie organ wskazał, że zamieszczone w art. 30 ust. 6a Karty pojęcie "podlega uzgodnieniu" nie zostało zdefiniowane. Słuszne zatem jest w tym zakresie odwołanie się wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 1998 r. sygn. akt U. 23/97, w którym Trybunał stwierdził, że przepis art. 4 ust. 2 Karty dotyczy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, a użyty w nim termin "uzgodnienie", zgodnie z jego sensem językowym oznaczać ma czynność polegającą na "doprowadzeniu do braku rozbieżności", "ujednolicaniu" czy też "harmonizowaniu" (w znaczeniu "wzajemnego dostosowania"). Trybunał stwierdził też, że co prawda jedno ze znaczeń tego terminu sprowadza się do "obopólnego wyrażenia na coś zgody", lecz ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa kładzie nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do tej zgody; ujednolicania czy też wzajemnego dostosowywania (harmonizowania) swoich stanowisk. Świadczy o tym zawarcie przed rozważanym pojęciem słowa "podlegają". Trybunał stwierdził też, że oznacza to nałożenie (...) przede wszystkim obowiązku poddania treści aktów (...) procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika także, że "uzgodnienie" nie może zawsze oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organem prawotwórczym, a podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszelkie rozwiązania tego aktu, lecz oznaczać musi poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego w celu jej osiągnięcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze argumentację Trybunału Konstytucyjnego przedstawioną w powołanym wyroku, należy przyjąć, że pojęcie "podlega uzgodnieniu" oznacza nałożenie na radę obowiązku poddania treści projektu regulaminu - procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska - jednak tego sformułowania nie należy rozumieć jako konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na propozycję organu co do postanowień regulaminu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 917/05 wymóg uzgodnienia regulaminu, nie może być rozumiany jako wymóg całkowitej zgody, zacierałby bowiem różnice między współuczestnictwem w procesie stanowienia prawa a współstanowieniem. Skoro zatem, co wynika z akt sprawy, przedstawiciele strony skarżącej uczestniczyli w uzgadnianiu projektu zaskarżonej uchwały, jednak nie wszystkie proponowane przepisy uzyskały akceptację skarżącego, nie można organowi zarzucić naruszenia art. 30 ust. 6a Karty, a w konsekwencji także art. 19 ust. 1 u.z.z. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Region [...] NSZZ "Solidarność" w [...] wnosząc o jego zmianę poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędne zastosowanie w sprawie wyłącznie art. 30 ust. 6a Karty i jednoczesne naruszenie art. 19 ust. 1 u.z.z. poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skarżony organ był związany jedynie treścią art. 30 ust. 6a Karty, a art. 19 ust. 1 u.z.z. nie miał w ogóle w sprawie zastosowania. Art. 30 ust. 6 Karty stanowi, że w zakresie niektórych elementów wynagrodzenia nauczycieli organ prowadzący szkołę publiczną reguluje je samodzielnie, wydając w tym celu regulamin wynagradzania nauczycieli. Regulamin ten nie jest jednak regulaminem wynagradzania, o którym mowa w art. 77 (2) kp. Jest to akt prawa miejscowego, który podlega konsultacji związkowej w trybie art. 19 ust. 1 u.z.z. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia czy organ w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków miał obowiązek zastosować tryb współdziałania zawiązków zawodowych przewidziany w przepisach Karty Nauczyciela czy w przepisach ustawy o związkach zawodowych. Z tych względów konieczne stało się przytoczenie odpowiednich regulacji w tym względzie. Ustawa o związkach zawodowych w art. 19 ust. 1 konstytuuje obowiązek poddania konsultacji związkowej założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Przepis art. 19 ust. 1 u.z.z. stanowi bowiem, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. W celu umożliwienia związkowi zawodowemu realizacji powyższego uprawnienia, w art. 19 ust. 2 u.z.z. prawodawca określił, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny; skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Ustawa Karta Nauczyciela w art. 30 ust. 6a stanowi, że regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Z powyższych regulacji wynika, że obydwie ustawy ustanawiają wymóg uczestnictwa organizacji związkowych w procedurze tworzenia prawa. Przy czym przepis art. 19 u.z.z. ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi się do wszystkich aktów prawnych w zakresie, w jakim regulują kwestie objęte zadaniami związków zawodowych. Natomiast przepis art. 30 ust. 6a Karty ustanawia szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego przy ustalaniu regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Zatem jest to odrębna, samodzielna regulacja prawna stanowiąca podstawę konsultacji związkowych dotyczących regulaminu. Regulacja ta ma charakter szczególny w stosunku do art. 19 u.z.z. Oznacza to, że art. 30 ust. 6a Karty wyłącza wymóg przeprowadzenia procedury opiniowania określonej w art. 19 u.z.z. Ten ostatni przepis miałby w sprawie zastosowanie gdyby w Karcie nie było regulacji szczególnych dotyczących obowiązku przeprowadzenia ze związkami zawodowymi uzgodnień w kwestii objętych zadaniami tych związków. Jednak w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem art. 30 ust. 6a Karty przewiduje tryb uczestnictwa związku zawodowego w materii objętej zadaniami związków zawodowych, w tym wypadku w zakresie ustalania regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Innymi słowy, przepis ten zapewnia związkom zawodowym możliwość realizacji postawionych przed nim zadań. A skoro tak, to organ zasadnie jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazał m.in. art. 30 ust. 6a Karty. W rezultacie Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić błędnego zastosowania art. 30 ust. 6a Karty i naruszenia art. 19 ust. 1 u.z.z. poprzez jego niezastosowanie, gdyż brak było ku temu podstaw. Tym samym zarzut niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 6a Karty przy jednoczesnym naruszeniu art. 19 ust. 1 u.z.z. poprzez jego niezastosowanie należy uznać za niezasadny. Wyjaśnić ponadto należy, że pojęcie "podlega uzgodnieniu", oznacza wprawdzie nałożenie na radę obowiązku poddania treści projektu regulaminu - procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska, tym niemniej nie należy tego sformułowania rozumieć jako konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na propozycję organu co do postanowień regulaminu. Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam proces dochodzenia do zgody, czy ujednolicania stanowisk. Kluczowe znaczenie ma to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie się o treści projektu poddanego następnie pod głosowanie w organie stanowiącym. Istotą procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem/opinią związku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczegółowo rozwiązań i propozycji uchwałodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, projekt uchwały w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz nauczycielskich dodatków mieszkaniowych dla nauczycieli jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat [...], objęty był procedurą uzgodnieniową, o której mowa w art. 30 ust. 6a Karty. Z akt niniejszej sprawy niewątpliwie bowiem wynika, że przedstawiciele związków zawodowych uczestniczyli w uzgadnianiu projektu zaskarżonej uchwały. Powyższe znajduje potwierdzenie w zapisach protokołów załączonych do akt sprawy. Skoro doszło do uzgodnienia projektu uchwały, a skarżący kasacyjnie w tych uzgodnieniach uczestniczył, uznać należy, że nie doszło w naruszenia art. 30 ust. 6a Karty. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.